黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)，預(yù)示著我國改革已進(jìn)入到通過建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，從而實(shí)現(xiàn)國家有效治理的新的歷史階段。怎樣深刻認(rèn)識(shí)這一新提法、新論斷？日前記者采訪了教育部長江學(xué)者特聘教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長郁建興。

　　意蘊(yùn)深刻意義深遠(yuǎn)

　　記者：在全面深化改革的總目標(biāo)中，十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何理解這一新提法？

　　郁建興：十八屆三中全會(huì)將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提高到前所未有的高度�！稕Q定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”。發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢，內(nèi)在地要求“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理”。所有這些都表明黨和國家在新的發(fā)展階段治理理念與治理模式的轉(zhuǎn)型。

　　這一新提法中最重要也最關(guān)鍵的概念是“治理”。我國的發(fā)展與改革事業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)工程和有機(jī)整體，只有通過各領(lǐng)域國家制度建設(shè)的相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)，才能構(gòu)筑起一個(gè)科學(xué)有效的國家治理體系，全面提高國家的治理能力和治理績效。

　　這一新提法的第一層含義在于“體系”一詞，即更加強(qiáng)調(diào)“整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合”。第二層含義在于“現(xiàn)代化”，其重點(diǎn)是“法治化治理”，即建立一個(gè)規(guī)范化、法治化的國家治理體系，在法治基礎(chǔ)上正確處理國家與社會(huì)、政府與市場、中央與地方、政府行政與公眾參與、經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平等關(guān)系，推進(jìn)政府制度化、程序化地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四項(xiàng)基本職能，建設(shè)具有透明性、回應(yīng)性、責(zé)任性和開放性的服務(wù)型政府。

　　記者：十八屆三中全會(huì)《決定》多次提到了國家治理、政府治理、社會(huì)治理的概念。從統(tǒng)治、管理到治理的轉(zhuǎn)變，蘊(yùn)含著哪些深刻含義？對于廣大人民群眾來說，又意味著什么？

　　郁建興：“治理”概念興起于20世紀(jì)90年代，它區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)在公共事務(wù)的管理主體方面，不僅包括公共機(jī)構(gòu)和行為者，還包括非公共機(jī)構(gòu)和行為者；在行為方式方面，不僅包括權(quán)力或權(quán)威，還包括參與、協(xié)商、談判。治理的要點(diǎn)在于多元主體的合作共治，在于所有治理主體通過平等協(xié)商達(dá)成一致的公共目標(biāo)及行動(dòng)方案。

　　從統(tǒng)治、管理到治理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出黨和國家在執(zhí)政理念與治國方式上實(shí)現(xiàn)了重大思想解放，其蘊(yùn)含的最深刻含義在于國家與社會(huì)關(guān)系的重新塑造，即努力激發(fā)被行政權(quán)力長期壓抑的市場活力和社會(huì)活力，在公共事務(wù)治理中充分尊重市場部門與社會(huì)部門的參與主體地位，充分發(fā)揮市場機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的資源整合與合作治理作用。具體而言，就是從傳統(tǒng)的一元單向統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣献髦卫恚憩F(xiàn)為從傳統(tǒng)的封閉式行政決策轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式公共決策，從傳統(tǒng)的管控式社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)社會(huì)自治和社會(huì)協(xié)同的社會(huì)治理，從傳統(tǒng)的政府行政干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及政府彌補(bǔ)市場失靈的作用，等等。

　　對于廣大人民群眾而言，治理意味著“充分尊重人民群眾的主體地位，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性”，將以制度化、法治化形式落實(shí)，其重點(diǎn)是尊重和推進(jìn)群眾自治，規(guī)范并促進(jìn)群眾自治組織發(fā)展，充分發(fā)揮群眾組織參與基層社區(qū)治理的作用，擴(kuò)大人民群眾有序參與基層民主政治建設(shè)。

　　善于借鑒有益經(jīng)驗(yàn)

　　記者：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于創(chuàng)新。在創(chuàng)新中，我們能否從現(xiàn)代西方社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)中得到一些有益的借鑒呢？

　　郁建興：治理創(chuàng)新主要涵蓋了治理目標(biāo)創(chuàng)新、治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、治理體制機(jī)制創(chuàng)新等三個(gè)層面，需要遵循市場化、法治化、公平正義、合作共治、全面正確履行政府職能等原則。西方國家在長期的工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，積累了國家治理體系建設(shè)與治理能力現(xiàn)代化的豐富經(jīng)驗(yàn)，特別是20世紀(jì)90年代以來“從統(tǒng)治到治理”的實(shí)踐對我們的啟示與借鑒意義更為突出。其中最為重要的經(jīng)驗(yàn)在于以下兩個(gè)方面：

　　一方面，科學(xué)合理地界定政府職能，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。就政府與市場關(guān)系而言，市場在資源配置中起決定性作用，政府主要發(fā)揮彌補(bǔ)市場失靈的功能。這就意味著政府要盡量減少對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，“凡是市場能夠有效調(diào)節(jié)的，政府就應(yīng)當(dāng)退出”，避免政府在市場領(lǐng)域的越位和錯(cuò)位。同樣，凡是社會(huì)能夠有效承接的職能，政府也應(yīng)當(dāng)盡可能地轉(zhuǎn)移和委托給社會(huì)，比如對于具有差異化、多元化、非規(guī)�；卣鞯墓卜⻊�(wù)，政府采取向社會(huì)組織購買服務(wù)的模式就更為適宜。這意味著政府不應(yīng)一味追求公共服務(wù)規(guī)模的盲目擴(kuò)大，更不要演變成為全包全攬式的“保姆政府”。

　　另一方面，強(qiáng)化政府的“元治理”職能。治理從根本上說是對市場失靈與政府失靈的雙重彌補(bǔ)，但是治理本身也會(huì)出現(xiàn)失靈，由此政府的“元治理”功能就顯得更加重要。“元治理”是“治理的治理”，它強(qiáng)調(diào)政府為治理建立一個(gè)系統(tǒng)環(huán)境而不是制定具體的計(jì)劃方案，主要包括：建立并維護(hù)治理體系的規(guī)則秩序，確保合作共治關(guān)系的制度化、程序化和法律化；建立協(xié)商對話平臺(tái)，組織公正透明的決策網(wǎng)絡(luò)，以便形成統(tǒng)一的治理目標(biāo)，促進(jìn)集體行動(dòng)；建立治理主體間的學(xué)習(xí)交流網(wǎng)絡(luò)，深入了解彼此行動(dòng)理性和認(rèn)知模式的差異，以促進(jìn)協(xié)作過程中的互相適應(yīng)、諒解和團(tuán)結(jié)；當(dāng)多元治理力量對統(tǒng)一的治理目標(biāo)發(fā)生爭議或在治理實(shí)踐中產(chǎn)生利益沖突和行動(dòng)糾紛時(shí)，充當(dāng)“上訴法庭”，對沖突和糾紛進(jìn)行協(xié)商調(diào)解。

　　必須指出，以2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)為標(biāo)志，西方國家暴露出了治理體系和治理能力方面的巨大缺陷，這一教訓(xùn)值得我們認(rèn)真記取。這也意味著當(dāng)前的國家治理體系和治理能力建設(shè)是一項(xiàng)全球性事業(yè)。

　　深化改革走在前列

　　記者：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求我們?nèi)尕瀼芈鋵?shí)《決定》精神，及時(shí)更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、努力提高治理能力。請您結(jié)合我省行政體制改革的實(shí)際，重點(diǎn)談?wù)勥@個(gè)問題。

　　郁建興：行政體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)前我省行政體制改革正如火如荼展開，在全國居于領(lǐng)先地位。我認(rèn)為，這一改革可以圍繞以下幾個(gè)方面深化：

　　首先，全力推進(jìn)依法行政，構(gòu)建行政權(quán)力全面監(jiān)管體系。遵照《決定》要求，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程�？捎墒〖�(jí)政府牽頭，以市縣政府為重點(diǎn)，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，厘清各級(jí)政府合法享有的權(quán)力，形成條目清晰、內(nèi)容明確的政府權(quán)力清單。在此過程中，注重提高、強(qiáng)化各級(jí)政府特別是市縣行政機(jī)關(guān)人員依法行政的意識(shí)和能力，將政府部門“法無禁止即可為”的思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺o授權(quán)不可為”，切實(shí)提高政府執(zhí)政、行政行為的合法性。在這方面，三門縣積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，可向全省推廣。

　　其次，快速推進(jìn)行政審批制度改革。實(shí)行簡政放權(quán)，最大限度地減少政府對生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、一般投資項(xiàng)目和資質(zhì)資格等的許可、審批，改革企業(yè)工商登記制度，不僅有助于促進(jìn)市場、社會(huì)的良性發(fā)展，更能從根本上消除權(quán)力濫用的可能性。凡是市場自身能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，行政審批就應(yīng)當(dāng)及時(shí)取消廢止；在需要保留行政審批的領(lǐng)域，盡可能規(guī)范簡化審批程序，特別是避免行政尋租；進(jìn)一步將行政審批權(quán)限下放到縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提高審批效率，建成“辦事最快”政府。在這方面，上虞于1999年就成立了全國首家行政服務(wù)中心，今天我省需要繼續(xù)走在全國前列。

　　再次，大力推進(jìn)政府行政的公開化與透明化，特別是推進(jìn)包括“三公消費(fèi)”在內(nèi)的全部行政管理經(jīng)費(fèi)的透明化及有效降低。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，全面推行預(yù)算民主懇談和參與式預(yù)算。在這方面，溫嶺市積累了比較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以全面推廣。在此基礎(chǔ)上，再向更高層級(jí)政府和部門推廣。

　　第四，著力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置，即根據(jù)服務(wù)型政府的建設(shè)要求，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，重新理順和設(shè)置政府部門內(nèi)部的職責(zé)權(quán)限，清晰制定政府不同部門或機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任分工，特別是要整合過去分散在不同政府部門的重疊職能，通過機(jī)構(gòu)精簡、職能整合來全面提高行政效率、節(jié)省行政成本。在這方面，舟山群島新區(qū)開局良好，值得各地借鑒。

　　第五，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系與職責(zé)分工。根據(jù)建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度這一原則與目標(biāo)，重新設(shè)計(jì)省級(jí)及以下政府間的財(cái)政關(guān)系與職責(zé)分工，適當(dāng)加強(qiáng)省級(jí)政府公共服務(wù)與社會(huì)管理職能的支出責(zé)任，并提高省政府一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。在這方面，我省長期實(shí)行省管縣體制，在全國具有標(biāo)桿作用，當(dāng)前迫切需要深化和完善這一體制。比如說，2010年我省啟動(dòng)27個(gè)小城市培育試點(diǎn)，按照“劃分稅種、核定基數(shù)、超收分成、以2010年為基期年，一定三年不變，可設(shè)立金庫”要求，27個(gè)小城市全面建立鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政結(jié)算體制，其中3個(gè)鎮(zhèn)建立了金庫，試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)力大為增強(qiáng)。這一改革經(jīng)驗(yàn)值得推廣和深化。