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人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān),其中一項(xiàng)重要職權(quán)就是行使立法權(quán)。雖然地方人大和地方人大常委會(huì)在立法上具有同樣效力,但地方人代會(huì)的立法職權(quán)多年來一直比較欠缺。筆者認(rèn)為,有立法權(quán)的縣級(jí)以上地方人代會(huì)要行使好憲法和法律賦予的職權(quán),使人代會(huì)立法成為常態(tài),以此推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治化進(jìn)程。
當(dāng)前地方人代會(huì)立法存在的問題及原因
近年來,隨著民主法制化進(jìn)程的加快,特別是依法治國的理念提出后,地方各級(jí)人代會(huì)立法工作開始活躍起來。2013年2月貴陽市十三屆人大三次會(huì)議審議通過了《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》,這是我國首部生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī);同年12月,長春市十四屆人大二次會(huì)議審議通過了《長春市人民代表大會(huì)議事規(guī)則(修正案)》,這也是繼2001年后該市人代會(huì)再次審議該項(xiàng)法規(guī);2014年1月,湖北省十二屆人大二次審議通過了《湖北省水污染防治條例》,這是湖北省首次人代會(huì)立法;北京市十四屆人大二次會(huì)議期間,更是審議了代表法實(shí)施辦法、代表建議批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例、大氣污染防治條例3部地方性法規(guī),也是有史以來地方人代會(huì)一次性審議法規(guī)案最多的一次人代會(huì)。各地在行使人代會(huì)立法權(quán)方面,制定采取的一系列措施,推動(dòng)了人代會(huì)立法工作的不斷開展。
但從全國各地人代會(huì)的實(shí)踐看,還普遍存在著一些問題。一是提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案認(rèn)識(shí)不到位。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定,制定地方性法規(guī)是縣級(jí)以上地方人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。究其原因,從客觀上說,每年省級(jí)的人代會(huì),會(huì)期都在一周以內(nèi),議程包括審議政府工作報(bào)告、人大常委會(huì)工作報(bào)告、“兩院”工作報(bào)告,有時(shí)還會(huì)有選舉事項(xiàng)。議程非常滿,時(shí)間比較緊。從主觀上說,人代會(huì)立法在程序上比較繁瑣,需要討論的地方比較多,而常委會(huì)用于討論立法的時(shí)間則很多,一年開七八次會(huì)議,效果也不錯(cuò)。因此,有時(shí)本該提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案往往由常委會(huì)會(huì)議審議,在一定程度上存在著“常委會(huì)立法代替人代會(huì)立法”的傾向。二是提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案范圍不明確。關(guān)于人代會(huì)立法范圍,立法法第67條提出:“規(guī)定本行政區(qū)特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī),應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過!钡唧w什么事項(xiàng)是特別重大事項(xiàng),沒有具體規(guī)定。三是提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案程序不嚴(yán)謹(jǐn)。有的地方人大在人代會(huì)立法中,對(duì)提請(qǐng)審議的法規(guī)案沒有由提案人在全體會(huì)議上向代表作說明,往往以書面草案的形式下發(fā)給人大代表,使代表對(duì)為什么要制定或者修改法規(guī)、有哪些具體舉措等內(nèi)容不夠了解。加上會(huì)期短,代表們沒有充分的時(shí)間討論,在一定程度上影響了審議質(zhì)量和效果。
進(jìn)一步健全地方人代會(huì)立法的工作機(jī)制
一是要健全人代會(huì)立法的提出機(jī)制。人代會(huì)立法有助于使更多的人參與進(jìn)來,提高立法的民主含量和科學(xué)含量。當(dāng)然,事無巨細(xì)不分大小都交人代會(huì)立法也是不切實(shí)際的。首先,要從立法的角度明確人代會(huì)立法范圍。各地人大應(yīng)及時(shí)修改制定地方性法規(guī)條例,進(jìn)一步明確地方人大和地方人大常委會(huì)的立法分工,將在人代會(huì)上立法作為一項(xiàng)制度固定下來。其次,在制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)要予以明確,F(xiàn)在各地人大在制定立法規(guī)劃時(shí),都稱之為地方人大常委會(huì)立法規(guī)劃,這一概念嚴(yán)格來講是不科學(xué)的,突出強(qiáng)調(diào)了人大常委會(huì)立法,忽視了人代會(huì)立法。第三,完善人代會(huì)期間法規(guī)案提出程序。按照地方組織法規(guī)定,人代會(huì)期間,大會(huì)主席團(tuán)、專門委員會(huì)、地方人民政府、一個(gè)代表團(tuán)或者10名以上代表聯(lián)名,均可提出法規(guī)案,由大會(huì)主席團(tuán)決定列入或者是否列入會(huì)議議程。雖然法律規(guī)定了大會(huì)期間提出法規(guī)案的提案主體,但在實(shí)踐中尚未見各個(gè)提案主體行使過提案權(quán)。今后,地方人代會(huì)應(yīng)當(dāng)在這方面進(jìn)行嘗試。
二是健全人代會(huì)立法的審議機(jī)制。在人代會(huì)上審議法規(guī)案,可以更好地整合利益、凝聚共識(shí),提高立法質(zhì)量。從各地的實(shí)踐看,提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案,往往經(jīng)過了常委會(huì)的二審、三審,多是由人代會(huì)全體會(huì)議審議后進(jìn)行表決。在提請(qǐng)人代會(huì)全體代表審議法規(guī)案前,人大及其常委會(huì)要廣泛聽取意見和建議,盡可能把成熟的法規(guī)案提交人大代表在大會(huì)上審議。同時(shí),按照立法法規(guī)定,常委會(huì)決定提請(qǐng)代會(huì)審議的法規(guī)案,應(yīng)當(dāng)在會(huì)議舉行的一個(gè)月前將法規(guī)草案發(fā)給代表,以便代表提前完成調(diào)研論證。另外,必要時(shí)可將法規(guī)草案交由政協(xié)開展立法協(xié)商,請(qǐng)各黨派、各界別的政協(xié)委員提出意見和建議,以更好地集思廣益,提高立法質(zhì)量。
三是健全地方人代會(huì)立法的表決機(jī)制。從當(dāng)前各地人代會(huì)表決方式上,對(duì)法規(guī)案的表決多是采取按電子表決器的方式。這種表決體現(xiàn)了民主法治建設(shè)的進(jìn)步,也能夠充分尊重代表自由表達(dá)意愿的權(quán)利。在表決法規(guī)案時(shí),法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議,并經(jīng)法制委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見進(jìn)行修改,提出法規(guī)草案表決稿,由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。目前,各地在表決法規(guī)案時(shí)一般采取一攬子表決的方式,這就可能出現(xiàn)代表對(duì)法規(guī)文件某款(條、節(jié)、章)有意見,從而對(duì)整個(gè)法規(guī)文件投反對(duì)票或者棄權(quán)票的現(xiàn)象。因此,必要時(shí)可以改進(jìn)表決方式,對(duì)有些比較重要,或者爭論比較多的重要條款,先單獨(dú)表決,再整體表決,提高立法的質(zhì)量和效率。
。ㄗ髡呦甸L春市人大常委會(huì)辦公廳副主任)