城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的強大引擎，這件事情搞得好，既有利于擴大內(nèi)需、實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，也有利于釋放改革紅利、推動改革開放向縱深發(fā)展。目前我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，一定要涵養(yǎng)好、利用好城鎮(zhèn)化這一新引擎，為實現(xiàn)我國由經(jīng)濟大國向經(jīng)濟強國轉(zhuǎn)變提供持久動力，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中國夢增添力量。

　　深刻認識城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟發(fā)展的推動作用

　　目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，投資消費比例失衡導(dǎo)致內(nèi)需不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，發(fā)達國家再工業(yè)化、新興市場崛起、歧視性貿(mào)易摩擦造成我國出口增速大幅下降，加上一直未能妥善解決好的貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等問題交織在一起，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨前所未有的下行壓力，迫切需要尋找強有力的經(jīng)濟社會發(fā)展引擎，來助推中國未來10年、20年乃至更長時間的經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　從目前的情況看，我國常住人口的城鎮(zhèn)化率剛剛突破50%，而戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有35%，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅與高收入國家相比還有不小的差距，也低于同等收入國家的平均水平。因此，城鎮(zhèn)化還需要大力發(fā)展，水平還有待逐步提高，以便在更長時間內(nèi)為中國經(jīng)濟發(fā)展提供持久動力。

　　城鎮(zhèn)化是我國內(nèi)需最大潛力之所在。大量農(nóng)業(yè)人口進入城市，需要配套大量的交通、住房、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施，這就需要政府和民間資本加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入；農(nóng)民的減少便于土地流轉(zhuǎn)和適度集中，刺激經(jīng)營者加大農(nóng)業(yè)投入，獲取農(nóng)業(yè)投資的規(guī)模效益。城鎮(zhèn)化將帶來農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式的巨大轉(zhuǎn)變。目前受收入水平和生產(chǎn)生活方式的影響，除了糧食消費外，農(nóng)民各種物質(zhì)、文化消費均與城市居民有較大差距。隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，可以預(yù)見，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈�，將會更多地在城�?zhèn)中投資和消費。

　　城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的主要推動力。

　　大量人口在城鎮(zhèn)中集聚、分工協(xié)作，有利于科技、金融、信息、文化創(chuàng)意等各類特色產(chǎn)業(yè)的抱團發(fā)展，也將大大刺激普通居民服務(wù)業(yè)的繁榮，提高服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重；新型城鎮(zhèn)化以綠色低碳為發(fā)展目標，為科技創(chuàng)新的產(chǎn)生和應(yīng)用提供廣闊的研發(fā)空間和巨大的市場需求；城鎮(zhèn)化通過人口集聚將實現(xiàn)土地、水資源、能源利用的集約化和廢棄物處理的集中化，能夠減輕資源環(huán)境壓力。

　　城鎮(zhèn)化是深化改革的重要突破口。要推動改革，首先就要形成改革共識，而在利益格局基本形成、利益主體日趨多元化的今天，城鎮(zhèn)化是少有的幾個可以迅速形成改革共識的領(lǐng)域，特別是戶籍制度改革、農(nóng)民工市民化和棚戶區(qū)改造等問題，社會各界認識比較一致，改革阻力相對較小。通過農(nóng)民工市民化和棚戶區(qū)改造推動城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化的一系列配套改革推動改革，為深化收入分配改革、土地制度改革、財稅體制關(guān)系改革、行政體制改革等整體配套改革的全面推進提供契機。

　　城鎮(zhèn)化是贏得國際關(guān)系主動權(quán)的一張王牌。城鎮(zhèn)化將著力點放在國內(nèi)，可以有效降低我國經(jīng)濟的對外依存度，繞開一些不良用心國家對我國和平發(fā)展的遏制；新型城鎮(zhèn)化堅持綠色低碳的方向，可以降低國際社會對中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程大量消耗全球資源能源的擔憂；我國城鎮(zhèn)化過程需要從國外引進巨量的產(chǎn)品、資金、技術(shù)、人才，可以為世界經(jīng)濟發(fā)展增添活力，也可以為中國贏得國際關(guān)系的戰(zhàn)略主動權(quán)和國際話語權(quán)，為我國的和平發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　　認真處理新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干關(guān)系

　　我們現(xiàn)在所講的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化，“新”是與“舊”相對而言的，“舊”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將注意力過多地放在土地開發(fā)上，改革開放以來，我國的城市建成區(qū)面積擴大了4倍，而城鎮(zhèn)人口只增加了1.6倍。 2000年-2010年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長61.6%，其中城市建成區(qū)面積增長了78.5%，但同期城鎮(zhèn)人口只增長了46.1%。在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，也存在著“半城鎮(zhèn)化”、“被城鎮(zhèn)化”、城鎮(zhèn)化“大躍進”等諸多弊端，媒體和輿論對這些問題都有強烈的批評。

　　新型城鎮(zhèn)化就要克服這些弊端，將關(guān)注點轉(zhuǎn)移到“人”本身，其本質(zhì)就是從滿足人民群眾的基本需要和維護人民群眾的根本利益出發(fā)，構(gòu)建以人為核心、以質(zhì)量為關(guān)鍵、以改革為動力的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，在“廢舊立新”的實踐探索過程中必須堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展原則，正確處理好以下幾個方面的關(guān)系。

　　速度和質(zhì)量的關(guān)系。城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進需要一定的發(fā)展速度，但最關(guān)鍵的是要穩(wěn)步提升發(fā)展質(zhì)量。 “六五”到“八五”期間，我國城鎮(zhèn)化率大體在年均0.5-0.9之間，平均0.64；“九五”到“十一五”期間，城鎮(zhèn)化率大體在年均1.3-1.5之間，平均1.39。最近的15年，城鎮(zhèn)化率明顯提速，比前15年快了1倍，累積了很多問題�，F(xiàn)在看，未來每年城鎮(zhèn)化率不宜過高，保持在1%左右可能比較好，有利于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。如果到2050年戶籍城鎮(zhèn)化率達到峰值70%-75%，真正解決農(nóng)民工市民化問題，我們就真正開創(chuàng)了又一個偉業(yè)。

　　政府和市場的關(guān)系。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需要“有形的手”和“無形的手”相互配合，政府要積極發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，使城鎮(zhèn)化始終不偏離正確的發(fā)展方向。目前，國家發(fā)展改革委正牽頭研究起草我國2011年-2020年城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃，有望在今年末由國務(wù)院正式頒布。把規(guī)劃制定好，對于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展意義重大。同時更要充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，提高城鎮(zhèn)化過程中的資源配置效率。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府要努力打破壟斷，積極激活民間資本，多采取購買公共服務(wù)的方式，發(fā)揮市場主體的重要作用。

　　土地和人口的關(guān)系。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，其他資源必須圍繞“人的城鎮(zhèn)化”聚集組合在一起。只有真正把“人”的需求放在優(yōu)先地位，才能夠使城鎮(zhèn)化在政治上和道德上立得住，城鎮(zhèn)化的路子才能走得正。要改變土地城鎮(zhèn)化長期快于人口城鎮(zhèn)化的局面，也就是說要改變熱衷于蓋樓、建新城的土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，在人口城鎮(zhèn)化方面采取實實在在的政策和措施。在堅決維護農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，不斷克服土地財政帶來的不利影響，堅持土地利用的集約節(jié)約。

　　中央和地方關(guān)系。城鎮(zhèn)化既要有中央全局性、戰(zhàn)略性謀劃，也要有地方區(qū)域性、操作性措施。要充分發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，就必須從各地的實際情況出發(fā)，因地制宜、分類指導(dǎo)，其中最關(guān)鍵的是在財稅分配制度上做好妥善安排，使地方財力和事權(quán)相匹配，既保證中央的權(quán)威也尊重地方的發(fā)展權(quán)。因此，下一步需要在推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，加快財稅體制改革，建立中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，構(gòu)建地方稅體系。

　　大中小城市和小城鎮(zhèn)的關(guān)系。城鎮(zhèn)化要積極推進，也要避免出現(xiàn)遍地開花、無序發(fā)展的亂象，要以資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，以大城市為依托，以中小城市為重點，以城市群為主要發(fā)展形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持因地制宜、重點推進，建立健康有序的城鎮(zhèn)體系。在當前和未來一段時間，要特別注重研究如何重組和轉(zhuǎn)移特大城市部分過度集中功能，使農(nóng)村富余勞動力在大中小城市有序流動、均衡分布。

　　集中做好城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)性緊迫性工作

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)千頭萬緒，科學(xué)涵養(yǎng)城鎮(zhèn)化這一引擎，充分發(fā)揮其帶動作用，必須“牽住牛鼻子”，找準著力點，這樣才能做到事半功倍，在現(xiàn)階段要集中人力、物力、財力做好以下幾方面工作：

　　積極推進農(nóng)民工市民化和棚戶區(qū)改造。

　　現(xiàn)在我國有2.6億農(nóng)民工和9000萬棚戶區(qū)居民，農(nóng)民工問題和棚戶區(qū)問題是城鄉(xiāng)二元和城市二元結(jié)構(gòu)的突出癥結(jié)所在，是城鎮(zhèn)化過程中急需解決的問題，同時也是城鎮(zhèn)化過程中可以達成共識、易于推進的問題。從區(qū)域分布看，農(nóng)民工市民化問題主要集中在東部沿海和大中城市等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，棚戶區(qū)則主要集中在東北老工業(yè)基地等歷史包袱較重的城市和地區(qū)，兼有這兩項任務(wù)的地區(qū)較少，實施起來并行不悖，因此農(nóng)民工市民化和棚戶區(qū)改造理應(yīng)成為城鎮(zhèn)化工作的重中之重。

　　制定科學(xué)、權(quán)威的城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。目前我國只有一部有關(guān)城鎮(zhèn)體系的發(fā)展規(guī)劃，還缺乏一部全局性、系統(tǒng)性、權(quán)威性的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃來指導(dǎo)、規(guī)范各地的城鎮(zhèn)化行動，因此應(yīng)該抓緊制定國家層面的新型城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃，對大中小城市和小城鎮(zhèn)如何發(fā)展、東中西部城鎮(zhèn)化如何協(xié)調(diào)、中央地方政策行動如何匹配、綠色低碳型城鎮(zhèn)化如何構(gòu)建等重大問題進行頂層設(shè)計，為城鎮(zhèn)化發(fā)展指明正確的方向，避免走彎路。

　　進一步深化體制改革，加快機制體制創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要一系列公共政策的創(chuàng)新驅(qū)動，戶籍制度改革要去利益化，逐步消除附加其上的各種福利，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；土地制度改革要保護農(nóng)民基本權(quán)益，有利于保護耕地，保證糧食安全，實現(xiàn)土地使用集約高效；住房制度改革要以解決城鎮(zhèn)中低收入群體和農(nóng)民工保障性住房為重點，建立多元化供應(yīng)體系；財稅體系改革要增加公共服務(wù)支出，減少地方政府對土地財政的依賴，建立多元化、多渠道的資金供給模式；優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，探索市鎮(zhèn)體制改革，降低行政成本，提高行政管理和社會管理能力。

　　加強對新型城鎮(zhèn)化的闡釋，避免各種問題和誤區(qū)的干擾。要將人口城鎮(zhèn)化擺在首要位置，避免“化地不化人”；要尊重人民群眾的權(quán)利和意愿，避免“被城鎮(zhèn)化”；要將城鎮(zhèn)化建立在滿足普通群眾需要的基礎(chǔ)之上，避免“貴族化”傾向；要增強城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，避免“大躍進”沖動，杜絕出現(xiàn)“鬼城”現(xiàn)象；要增強城鎮(zhèn)化規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性，避免“建了拆、拆了建”，造成資源浪費；要因地制宜，增強城鎮(zhèn)化的地方適應(yīng)性和環(huán)境友好性，避免“兵營式”城鎮(zhèn)化；要加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免“城市看�！�、“垃圾圍城”等城市病的發(fā)生。

　　□張占斌（作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任、教授、博士生導(dǎo)師）