新型城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，最終使絕大多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成真正的市民。 資料圖片

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是世界各國(guó)在工業(yè)文明取代農(nóng)業(yè)文明過(guò)程中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化是國(guó)際上破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的流行做法，具有集聚與擴(kuò)散效應(yīng)，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿�。�?guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化的過(guò)程并不能自動(dòng)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而需要實(shí)施科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略去縮小城鄉(xiāng)差距。在全球經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)的背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展離不開(kāi)新型城鎮(zhèn)化�？h域是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和重要生長(zhǎng)點(diǎn)，必須以全新思維構(gòu)造新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，加緊實(shí)施縣域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快形成縣域新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化，重視和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

　　加快形成縣域新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制

　　自古以來(lái)，縣域就是我國(guó)最基本的行政單元。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年，我國(guó)設(shè)立的省級(jí)城市34個(gè)，地市級(jí)城市333個(gè)，縣級(jí)城鎮(zhèn)2856個(gè)，建制鎮(zhèn)40906個(gè)。相對(duì)于大中小城市，縣域是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相對(duì)于農(nóng)村而言，縣域則是城鄉(xiāng)一體化的龍頭，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要載體。我國(guó)的城鎮(zhèn)化體系中，“城”包括市制建制以上的直轄市、省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市，“鄉(xiāng)”則指縣域范圍內(nèi)建制鎮(zhèn)及以下的廣大農(nóng)村。在城鄉(xiāng)二元中，縣域范圍內(nèi)的建制鎮(zhèn)被劃分到了鄉(xiāng)村一元，行政建制的縣則是“城”與“鄉(xiāng)”之間的紐帶，同時(shí)也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“切割線(xiàn)”。

　　從現(xiàn)有的行政區(qū)域設(shè)置看，我國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)放在以縣域?yàn)楹诵牡男〕擎?zhèn)發(fā)展上。因?yàn)�，縣域的中心鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)公共政策的連接點(diǎn)，集聚和輻射能力強(qiáng)，有利于城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共建共享等方面實(shí)現(xiàn)政策融通。體制機(jī)制的缺失是城鄉(xiāng)之間無(wú)法逾越的障礙。目前，我國(guó)的縣域城鎮(zhèn)化如何發(fā)展，尚無(wú)具體而有針對(duì)性的發(fā)展戰(zhàn)略。在實(shí)踐中，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往打政策擦邊球，套用城市發(fā)展的做法，縣級(jí)政府往往通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地的手段經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)，用行政手段使產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城市集中、土地向規(guī)模集中，結(jié)果是政府和開(kāi)發(fā)商成了縣域城鎮(zhèn)化的主體。推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的縣域新型城鎮(zhèn)化，必須充分重視發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，加快形成和完善新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制。將縣城及中心鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的生長(zhǎng)點(diǎn)，發(fā)揮縣城在市與鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能；制定縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展；加快農(nóng)村征地制度改革，增加農(nóng)民的土地自主交易權(quán)利，既盤(pán)活農(nóng)村土地資源，又保障農(nóng)民就業(yè)和持續(xù)增收，使農(nóng)民城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化同步；圍繞產(chǎn)業(yè)功能分類(lèi)把農(nóng)村人口分類(lèi)聚集在縣城或縣域小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)功能擴(kuò)展；促進(jìn)農(nóng)村土地要素聚合，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，發(fā)展機(jī)械化農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，最終形成縣域城鄉(xiāng)一、二、三產(chǎn)協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)互動(dòng)、互惠、互促共進(jìn)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。

　　穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民有序市民化

　　我國(guó)大中城市人口密度大，小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量少而分散。2012年底，我國(guó)城市人口占比52.6%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，實(shí)際居住的城市人口中還有約2.1億的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，也就是說(shuō)，這2.1億農(nóng)業(yè)人口只是實(shí)現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”，難以享受城鎮(zhèn)居民在居住、工作和生活上的同等待遇，處于被城市邊緣化的狀態(tài)。新型城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，但必須清晰地認(rèn)識(shí)到，人口城鎮(zhèn)化絕不是簡(jiǎn)單地讓農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)城，而是要最終使絕大多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成真正的市民，結(jié)束城市農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的遷徙生活。因此，農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移必須要統(tǒng)籌安排，要從主攻方向、實(shí)現(xiàn)路徑等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，要將農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移與農(nóng)民就業(yè)、轉(zhuǎn)移后生活改善等聯(lián)系起來(lái)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民市民化，防止出現(xiàn)以土地城鎮(zhèn)化和戶(hù)籍城鎮(zhèn)化為表象的農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。今后，必須改變城鎮(zhèn)化的原有發(fā)展模式，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，讓農(nóng)民市民化的整體成本下降，使其更容易在城鎮(zhèn)安居落戶(hù)。

　　完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展

　　新型城鎮(zhèn)化是使鄉(xiāng)村相對(duì)落后的生產(chǎn)、生活方式向城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和文明的生活方式趨同。我國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)村，200多萬(wàn)個(gè)自然村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)與城鎮(zhèn)均等化，必須把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村。以縣域?yàn)楹诵耐七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就必須按照十八大報(bào)告的要求，以農(nóng)村為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，堅(jiān)持把基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村，加大對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善農(nóng)村的水、電、路等居住生活條件。2011年，全國(guó)累計(jì)完成農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資2163億元，其中小型農(nóng)田水利項(xiàng)目擴(kuò)大到了1250個(gè)，新增節(jié)水灌溉面積2000多萬(wàn)畝，6300多萬(wàn)農(nóng)村居民喝上了放心水。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的水平仍然與城鎮(zhèn)有很大的差距。城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，也是縣域新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障的居民分別為2142.5萬(wàn)人和5340.9萬(wàn)人，另有545.9萬(wàn)人納入農(nóng)村五保供養(yǎng)；全年救助城鄉(xiāng)醫(yī)療困難群眾人別為666.4萬(wàn)人次和1908.4萬(wàn)人次；2566個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率98.1%。今后，推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化，必須加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋的社會(huì)保障事業(yè)，做實(shí)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的差距，促進(jìn)形成資源集約、產(chǎn)城互動(dòng)、生態(tài)宜居、文明和諧的新型城鎮(zhèn)。

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