今年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，兩會(huì)《政府工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）中86次提到改革，可見(jiàn)國(guó)家對(duì)深化改革的高度重視與堅(jiān)定決心。

　　生態(tài)環(huán)保管理體制是國(guó)家行政體制的重要組成部分，深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革必須按照國(guó)家關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革、推進(jìn)依法行政、生態(tài)文明體制改革的總要求進(jìn)行。十八屆四中全會(huì)提出，要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在環(huán)境保護(hù)部黨組中心組集中（擴(kuò)大）學(xué)習(xí)會(huì)上也特別強(qiáng)調(diào)，要全面增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制的統(tǒng)一性、權(quán)威性、高效性、執(zhí)行力�！八膫�(gè)增強(qiáng)”是生態(tài)環(huán)保管理體制改革指導(dǎo)思想的重要內(nèi)容。必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)，在工作中一以貫之。

　　增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制統(tǒng)一性

　　習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中提出，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”。這一重要論斷闡明了生態(tài)系統(tǒng)整體性這一本質(zhì)特征。這就要求我們?cè)谏罨鷳B(tài)環(huán)保管理體制改革時(shí)，按照生態(tài)系統(tǒng)整體性理論，科學(xué)整合分散于不同部門(mén)的管理職能，實(shí)現(xiàn)相關(guān)環(huán)境要素的統(tǒng)一管理，生態(tài)保護(hù)和污染防治職能的統(tǒng)籌管理，污染源、污染物和環(huán)境介質(zhì)的整體管理，“一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”。

　　一是管理職能優(yōu)化整合。目前，環(huán)保職能分散交叉比較嚴(yán)重，“碎片化”現(xiàn)象突出，政出多門(mén)，效能低下。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)整體性理論，生態(tài)系統(tǒng)各組成要素相互依存、相互制約，是一個(gè)完整的生命共同體，不可分割。這就要求生態(tài)環(huán)保管理體制改革必須符合科學(xué)規(guī)律，優(yōu)化整合生態(tài)系統(tǒng)各要素的管理職能，實(shí)現(xiàn)山水林田湖的統(tǒng)籌管理。

　　二是生態(tài)保護(hù)和污染防治的統(tǒng)籌管理。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)和污染防治工作息息相關(guān)，互相影響。污染防治是生態(tài)保護(hù)的前提，生態(tài)保護(hù)是污染防治的目的。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要將生態(tài)保護(hù)和污染防治職能整合，統(tǒng)籌管理防治、修復(fù)與保護(hù)，全面管控。

　　三是污染源、污染物和環(huán)境介質(zhì)的整體管理�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”。要嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放，不僅要對(duì)污染物進(jìn)行全面監(jiān)管，還要對(duì)污染全過(guò)程嚴(yán)管，“從出生到墳?zāi)埂�。污染源通過(guò)環(huán)境介質(zhì)形成污染物，不管住污染源，不管住環(huán)境介質(zhì)，是管不住污染物的。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染源、污染物和環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境保護(hù)管理制度，整體、全過(guò)程監(jiān)管。

　　增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制權(quán)威性

　　習(xí)近平總書(shū)記指出，“要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。環(huán)境問(wèn)題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，我國(guó)正是由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展所伴隨的粗放型發(fā)展方式導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，因此，平衡和處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，是解決環(huán)境問(wèn)題的唯一出路。目前，環(huán)保部門(mén)尚不能有效參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大規(guī)劃的編制，也難以深度參與經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等政策的制定過(guò)程，甚至無(wú)法對(duì)重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，地位頗為尷尬，權(quán)威性大打折扣，難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。這就要求在深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革時(shí)，必須確保環(huán)保部門(mén)充分參與國(guó)家決策，發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控職能，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)職能，大力推動(dòng)政府環(huán)境責(zé)任落實(shí)，樹(shù)立法律權(quán)威。

　　一是發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控職能。環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧指出，“要適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引領(lǐng)、倒逼和拉動(dòng)的綜合作用，以資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，在更高層次上實(shí)現(xiàn)人與自然和諧”。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的宏觀(guān)調(diào)控職能，切實(shí)提高環(huán)保部門(mén)參與國(guó)家重大決策地位，發(fā)揮以資源環(huán)境承載能力倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，將生態(tài)環(huán)保的理念作為前置要求融入到生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的全過(guò)程和各領(lǐng)域。

　　二是加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)職能。雖然國(guó)務(wù)院“三定”方案和《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保部門(mén)綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，但由于缺乏有效的手段，實(shí)際工作中往往難以實(shí)現(xiàn)。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要充分發(fā)揮環(huán)保部門(mén)在生態(tài)文明建設(shè)中的牽頭引領(lǐng)作用，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)綜合協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保事務(wù)，統(tǒng)一監(jiān)督相關(guān)部門(mén)履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任的職能，還要提供統(tǒng)一監(jiān)督相關(guān)部門(mén)的有效手段，建立督察、考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　三是推動(dòng)地方政府環(huán)境責(zé)任落實(shí)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。生態(tài)環(huán)保管理體制改革要完善國(guó)家環(huán)境監(jiān)察制度，特別重視積極探索逐步提高環(huán)保工作在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中的比重，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)保審計(jì)或在經(jīng)濟(jì)審計(jì)中納入環(huán)保內(nèi)容，推動(dòng)地方政府的責(zé)任落實(shí)。

　　四是落實(shí)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。十八屆四中全會(huì)指出，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”。陳吉寧也提出，“要全力貫徹落實(shí)好《環(huán)境保護(hù)法》。抓緊出臺(tái)配套文件和實(shí)施細(xì)則，加大對(duì)違法企業(yè)的查處力度，對(duì)于違法特別是未批先建的企業(yè)進(jìn)行全面排查，做到‘四個(gè)不放過(guò)’，即‘不查不放過(guò)、不查清不放過(guò)、不處理不放過(guò)、不整改不放過(guò)’。抓緊篩選一批、查處一批、通報(bào)曝光一批環(huán)境違法典型案件，形成震懾作用”。生態(tài)環(huán)保管理體制改革要把貫徹落實(shí)好新《環(huán)境保護(hù)法》，作為關(guān)鍵任務(wù)樹(shù)立環(huán)境執(zhí)法權(quán)威。要通過(guò)完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法規(guī)則，規(guī)范環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法程序，強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制手段，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法的目的，防止不作為或亂作為。

　　增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制高效性

　　《報(bào)告》指出，“堅(jiān)持創(chuàng)新管理，強(qiáng)化服務(wù)，著力提高政府效能。提供基本服務(wù)盡可能采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場(chǎng)或社會(huì)去辦”。這就要求我們?cè)谏罨鷳B(tài)環(huán)保管理體制改革時(shí)，提高管理效能，以更低的成本、更高的效率保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要做到政府職能精簡(jiǎn)統(tǒng)一，形成多元共治格局，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。

　　一是簡(jiǎn)政放權(quán)。《報(bào)告》指出，“各級(jí)政府都要建立簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進(jìn)機(jī)制。所有行政審批事項(xiàng)都要簡(jiǎn)化程序，明確時(shí)限，用政府權(quán)力的‘減法’，換取市場(chǎng)活力的‘乘法’”。陳吉寧表示，要推動(dòng)行政審批陽(yáng)光化，壓縮審批權(quán)空間，強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，建立規(guī)范的行政審批管理制度，簡(jiǎn)化和陽(yáng)光化審批程序，提高政府工作效率。

　　二是精簡(jiǎn)統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)保職能的科學(xué)整合劃分，能夠有效解決生態(tài)環(huán)保管理體制中職能分散、協(xié)調(diào)成本高、執(zhí)行效果差等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)統(tǒng)一高效的目的。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要科學(xué)整合和精簡(jiǎn)職能，高效解決生態(tài)環(huán)保交叉管理的問(wèn)題，還要處理好生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)與適當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)化分工的關(guān)系，強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)制和手段。

　　三是多元共治。目前，政府、企事業(yè)單位和公眾社團(tuán)在生態(tài)環(huán)境治理中的主體結(jié)構(gòu)失衡，是造成政府單打獨(dú)斗、孤軍奮戰(zhàn)的重要原因之一。公眾和社團(tuán)的主觀(guān)能動(dòng)性沒(méi)有發(fā)揮，政策實(shí)施摩擦力大，實(shí)施成本較高。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要準(zhǔn)確定位不同主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的角色，充分發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境的治理作用。政府要在生態(tài)環(huán)保中起統(tǒng)領(lǐng)和決定性作用，企事業(yè)單位要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任，公眾和社團(tuán)主要起到參與監(jiān)督的作用。另外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)作用，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)政策手段，大力推行第三方治理模式，降低管理成本。生態(tài)環(huán)保管理制度改革就是要使各方主體明確定位，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，形成多元共治的局面，建立高效的環(huán)境治理體系。

　　增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制執(zhí)行力

　　《報(bào)告》指出，“要全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)法治政府﹑創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)性政府，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不嚴(yán)不公的現(xiàn)象都必須糾正”。這就要求我們?cè)谏罨鷳B(tài)環(huán)保管理體制改革時(shí)，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制的執(zhí)行力，理順中央與地方關(guān)系、理順部際關(guān)系，合理劃分事權(quán)，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善制度建設(shè)，加強(qiáng)能力建設(shè)。

　　一是明晰事權(quán)劃分�？v向上，中央和地方政府的生態(tài)環(huán)保職能僅有原則性規(guī)定，未形成分類(lèi)分級(jí)事權(quán)劃分明細(xì)目錄，缺乏可操作性，存在真空或職能同構(gòu)現(xiàn)象，使環(huán)保責(zé)任難以真正有效落實(shí)；橫向上，各部門(mén)職能交叉重疊，存在多頭執(zhí)法﹑協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要按照權(quán)責(zé)對(duì)等和一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，明晰各部門(mén)與各層級(jí)政府的責(zé)任，劃清權(quán)力和責(zé)任的邊界，理順職責(zé)關(guān)系，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，建立和完善負(fù)面清單，嚴(yán)格按照清單履職和追責(zé)。

　　二是建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。生態(tài)環(huán)保工作需要由環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)配合完成，尤其是公檢法部門(mén)。但在實(shí)際工作中，存在難協(xié)調(diào)﹑責(zé)任推諉的情況，給生態(tài)環(huán)保工作帶來(lái)阻力。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要建立多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與公檢法部門(mén)銜接配合與聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)環(huán)境行政、刑事、民事責(zé)任追究的有機(jī)結(jié)合，有效打擊環(huán)境違法犯罪行為。

　　三是完善制度建設(shè)。中共中央政治局近期審議通過(guò)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“必須把制度建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制障礙，深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的制度體系，把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化軌道”。生態(tài)環(huán)保管理體制改革，一是要完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制制度等現(xiàn)有制度；二是要加快建立實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、國(guó)家公園、排污權(quán)交易、環(huán)境稅、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、賠償與責(zé)任追究制度等新制度；三是要強(qiáng)化配套執(zhí)行制度，建立督促、督辦執(zhí)行的制度，保障監(jiān)督權(quán)的實(shí)施。同時(shí)，要運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，采取激勵(lì)機(jī)制，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，將環(huán)保產(chǎn)業(yè)打造成國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)。要通過(guò)完善各項(xiàng)制度，多管齊下，多措并舉，形成整體效應(yīng)，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保工作。

　　四是加強(qiáng)能力建設(shè)。生態(tài)環(huán)�；A(chǔ)能力薄弱，權(quán)能不匹配，尤其是執(zhí)法隊(duì)伍薄弱，授權(quán)不夠，法律地位不明確，權(quán)威性弱，使各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法獨(dú)立性大打折扣；執(zhí)法人員力量和裝備嚴(yán)重不足，經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。生態(tài)環(huán)保管理體制改革就是要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保能力建設(shè)，明確環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍地位，增加人員力量，配備必要裝備，提高監(jiān)督執(zhí)法人員素質(zhì)，建立一支鐵腕治污、勇于擔(dān)當(dāng)、公正透明過(guò)硬的隊(duì)伍。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心）