在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，一些地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察人員工作動(dòng)力不足。為破解這一難題，華南環(huán)保督查中心進(jìn)行了探索。

　　如2013年華南督查中心在湖南株洲探索環(huán)保綜合督查；2014年在廣東佛山擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，探索建立“從查企業(yè)違法行為的工作方式轉(zhuǎn)型為督政府及相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)”的工作思路，強(qiáng)化地方政府環(huán)保主體責(zé)任，督促地方完善環(huán)保工作機(jī)制，以有效、持續(xù)地保護(hù)和改善轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量。《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施后，為地方政府履行環(huán)保職責(zé)提供了法律依據(jù)，督查中心又在十堰、常德、揭陽、桂林、海口開展了依法督政工作試點(diǎn)。

　　實(shí)施依法督政的幾點(diǎn)體會(huì)

　　通過開展依法督政相關(guān)工作，筆者有以下幾點(diǎn)體會(huì)：

　　督政的最終目的是要改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到人民群眾工作和生活的方方面面，環(huán)境問題是群眾反映最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題之一。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出，“為保護(hù)和改善環(huán)境……制定本法”。改善環(huán)境質(zhì)量應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)和環(huán)境督查的首要任務(wù)和最終目標(biāo)�！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)�！钡诙藯l規(guī)定：“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)�！比我恍姓䥇^(qū)域如果環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，即表明地方政府未能依法履行好環(huán)境責(zé)任，未能滿足人民群眾對(duì)優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量的需求。

　　因此，環(huán)境質(zhì)量督查是依法督政的切入點(diǎn)，要通過督查區(qū)域空氣、水、土壤等各項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，查明當(dāng)?shù)卣畬?duì)環(huán)境質(zhì)量的履職情況，看其是否把保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任從上到下層層傳導(dǎo)、分解，延伸至街道和村鎮(zhèn)。通過督查地方環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況，可以強(qiáng)化地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，督促地方政府采取改善環(huán)境質(zhì)量的措施，推動(dòng)相關(guān)部門履職或追責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)督政目標(biāo)。華南環(huán)保督查中心對(duì)廣西桂林、玉林依法督政后在改善環(huán)境空氣質(zhì)量方面取得了較好成效。

　　把建立大環(huán)保格局作為督政的目標(biāo)。環(huán)保部門單打獨(dú)斗的環(huán)境污染治理模式已無法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作的新形勢(shì)。隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的正式實(shí)施，環(huán)保工作不斷走向法治化，環(huán)保部門與地方政府、其他各部門的關(guān)系正在理順。新《環(huán)境保護(hù)法》為大環(huán)保機(jī)制的建立健全奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。如第六條明確“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)；地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”；第十條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”；第八條、第十三條、第二十六條、第二十七條、第四十七條、第六十七條等還分別從地方規(guī)劃、財(cái)政資金投向、政府環(huán)保目標(biāo)報(bào)告制度和考核等各方面對(duì)地方政府環(huán)保職責(zé)作了明確闡述，突出保護(hù)環(huán)境是地方政府和相關(guān)部門法定職責(zé)，理順了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

　　各級(jí)環(huán)保部門要對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作履行統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，就要依托大環(huán)保工作格局的運(yùn)行。環(huán)保督查就是要在大環(huán)保工作格局下實(shí)行依法督政，明確地方政府是環(huán)境管理者，從而幫助地方政府建立完善“黨政同責(zé)、政府負(fù)總責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門齊抓共管、企業(yè)主動(dòng)守法、公眾積極參與”的格局。

　　把相關(guān)部門履職作為督政的重要內(nèi)容。建立大環(huán)保工作格局，需要地方黨委政府牽頭，對(duì)照各部門環(huán)保職責(zé)，實(shí)施“統(tǒng)責(zé)、分責(zé)、考責(zé)、問責(zé)、亮責(zé)”為支撐的監(jiān)督管理模式。

　　要對(duì)地方政府和職能部門在環(huán)保方面的職責(zé)進(jìn)一步明確細(xì)化，從制度上改變長期以來環(huán)境監(jiān)管體制不順、職責(zé)不明的狀況。在大環(huán)保工作格局中，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與區(qū)域主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，環(huán)保部門對(duì)轄區(qū)環(huán)保工作實(shí)施全方位、跨系統(tǒng)、跨部門的統(tǒng)一監(jiān)管，組織實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)和方針政策，將任務(wù)分解落實(shí)到各級(jí)政府及相關(guān)職能部門，監(jiān)督檢查任務(wù)落實(shí)情況并定期對(duì)各職能部門履行環(huán)保職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和考核。

　　把建立長效機(jī)制作為督政的深化手段。從近年來督政的實(shí)際情況看，環(huán)境問題有短期可以解決的突發(fā)性、應(yīng)急性問題，更有需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)而較長時(shí)間才能解決的發(fā)展中的問題，所以在督政過程中要特別注重摸清問題、找準(zhǔn)原因，避免“一刀切”，積極探索建立環(huán)保督政長效工作機(jī)制，保證環(huán)保工作的持續(xù)深入展開。

　　環(huán)保督政長效工作機(jī)制的主要內(nèi)容是：真正確立地方政府環(huán)境保護(hù)主導(dǎo)作用，真正落實(shí)各職能部門環(huán)保責(zé)任，真正突破環(huán)境監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，真正推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保履職不力問責(zé)制度，真正平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。要把這幾個(gè)“真正”落實(shí)好，需要督查隊(duì)伍具備求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，進(jìn)行扎實(shí)的調(diào)查研究，廣諫廣言，明確“責(zé)、權(quán)、罰”的具體內(nèi)容，明確各項(xiàng)規(guī)章制度。在具體工作中，對(duì)需要長期整改的環(huán)境問題要盯緊后督查，注重不定期抽查和暗查。對(duì)不重視環(huán)保工作、履行環(huán)保職責(zé)不徹底、整改遲遲不到位的地區(qū)和部門，建議實(shí)施責(zé)任追究，堅(jiān)決避免象征性督政和隨意性督政。

　　把跟蹤督辦作為提高督政效能的重要抓手。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求，對(duì)各類環(huán)境違法行為“零容忍”，做到有案必查、違法必究。依法督政并不是不查企業(yè)，而是由“查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主”。督政實(shí)際上是通過轉(zhuǎn)變督查方式來解決某區(qū)域的實(shí)際環(huán)境問題，督政能不能切實(shí)提升區(qū)域督查效能，關(guān)鍵在于查處問題能否整改落實(shí)到位。

　　針對(duì)查處問題跟蹤不及時(shí)、不到位、不徹底核查而不處等問題，要建立健全查處聯(lián)動(dòng)機(jī)制和跟蹤督辦機(jī)制，規(guī)范環(huán)境問題督查、轉(zhuǎn)交、信息反饋和跟蹤督辦程序，在督政過程中注重對(duì)重點(diǎn)環(huán)境問題跟蹤督辦，建立與省、市級(jí)環(huán)保部門信息互通和共同監(jiān)督的機(jī)制，督促地方政府建立健全環(huán)保與其他職能部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和協(xié)作配合機(jī)制，全面提升督政效能。

　　完善依法督政的幾點(diǎn)建議

　　如何進(jìn)一步推動(dòng)依法督政？筆者有如下建議：

　　規(guī)范依法督政行為。建議盡快梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，對(duì)各種法律法規(guī)條文中關(guān)于政府、部門、企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的條文進(jìn)行歸納匯總，形成規(guī)范性文件，指導(dǎo)各級(jí)環(huán)保部門規(guī)范依法督政行為。另外，依法督政還需要地方政府按照三定方案明確政府部門之間的職能銜接，防止出現(xiàn)職能不清、責(zé)任不明、相互推諉的情況。需要各級(jí)黨委政府落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)肅查處推諉扯皮和久督不辦的人和事。

　　建立科學(xué)考評(píng)體系。科學(xué)的考評(píng)體系可以指導(dǎo)和約束地方黨委政府環(huán)保履責(zé)行為，建議盡快建立和完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控、評(píng)價(jià)、考核和問責(zé)機(jī)制。另外，地方黨委政府也應(yīng)建立科學(xué)的政績考核體系，將生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)真正納入地方政府的政績考核評(píng)價(jià)中，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部施加壓力，引導(dǎo)其樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀，明確環(huán)保責(zé)任，履行環(huán)保職責(zé)。

　　完善環(huán)境監(jiān)管體制。盡快推動(dòng)垂直管理，使環(huán)境保護(hù)免于地方干預(yù)。有條件的市（地、盟）可成立環(huán)境督察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。

　　建立環(huán)保信用體系。針對(duì)量大、面廣的企業(yè)，即使窮盡環(huán)境監(jiān)察所有行政資源也難以確保監(jiān)管到位。因此建議建立環(huán)保信用體系，對(duì)違法企業(yè)實(shí)行信用約束，逐步形成守信激勵(lì)、失信懲戒的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)保信用體系不能僅停留在環(huán)保領(lǐng)域，還可作為國家綜合信用體系建設(shè)的組成部分，實(shí)現(xiàn)同金融、社保、稅務(wù)、出入境、工商系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)。

　　放下包袱輕裝上陣。轉(zhuǎn)變督查方法，減少監(jiān)察人員工作量，將現(xiàn)在以督查企業(yè)違法行為來提升環(huán)境質(zhì)量的模式轉(zhuǎn)變成以督查環(huán)境質(zhì)量倒逼企業(yè)減少環(huán)境違法行為的模式。環(huán)境執(zhí)法推行正面清單管理模式，與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)施環(huán)境執(zhí)法盡職免責(zé)。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境保護(hù)督查中心）