中央深化改革小組十四次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，提出建立環(huán)保督察工作機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任等有力措施，可謂抓住了解決我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)問題的“牛鼻子”。

　　長(zhǎng)期以來，由于國(guó)家行政監(jiān)督制約機(jī)制不健全，地方黨委政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任落實(shí)不到位，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不當(dāng)干預(yù)環(huán)境保護(hù)工作的事件常有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)順利推進(jìn)。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察，落實(shí)黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)抓緊做好國(guó)家環(huán)保督察的頂層設(shè)計(jì)。

　　一要積極推進(jìn)環(huán)保督察制度立法，通過立法明確環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的法律地位。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)督察制度的法治化和制度化建設(shè)，是環(huán)境保護(hù)督察頂層設(shè)計(jì)的基本要求。新環(huán)保法雖賦予環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)督下級(jí)政府環(huán)保工作的權(quán)限，但是相關(guān)條款規(guī)定過于原則，在實(shí)際操作層面，配套法規(guī)尚不健全。其他關(guān)于國(guó)家環(huán)保督察制度的規(guī)定僅散見于環(huán)境保護(hù)部的文件中，法律位階和效力較低，環(huán)保督察工作沒有較為完善、系統(tǒng)的法律法規(guī)可依。既缺乏系統(tǒng)的法律體系支撐，也未能提供充分的制度保障。容易造成督察機(jī)構(gòu)與地方政府及地方環(huán)境保護(hù)部門的關(guān)系難以理順、督察工作保障約束機(jī)制不夠健全等問題。

　　近年來，環(huán)境保護(hù)部多次組織國(guó)家區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)開展以綜合督察為主要方式的環(huán)保督政試點(diǎn)工作，在督促地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任、傳導(dǎo)環(huán)保壓力方面，起到一定的積極作用，得到各方面的充分肯定。但是這些綜合督察均以環(huán)境保護(hù)部的名義對(duì)地方政府開展，導(dǎo)致環(huán)保督政力度有限，影響層級(jí)和范圍有限，權(quán)威性、震懾力不夠，難以對(duì)地方黨委政府形成有效約束。

　　現(xiàn)階段，應(yīng)結(jié)合環(huán)保督察實(shí)踐探索，抓緊研究貫徹中央深化改革小組會(huì)議精神，盡快起草《國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察條例》報(bào)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，以行政法規(guī)的形式明確環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的法律地位，使環(huán)境保護(hù)督察工作有法可依。通過對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察制度作出明確規(guī)定，將其正式、明確地納入我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理法律體系中。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部也應(yīng)制定發(fā)布具體配套實(shí)施辦法和規(guī)范性文件，形成由國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及執(zhí)法規(guī)范性文件組成完整的環(huán)保督察法律體系和規(guī)范制度載體。使其既具有法律層面的宏觀頂層設(shè)計(jì)，又涵蓋相應(yīng)配套的規(guī)范性文件作為微觀制度載體。

　　二要明確環(huán)保督察機(jī)構(gòu)內(nèi)外關(guān)系，保障督察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使督察權(quán)力。明確環(huán)保督察機(jī)構(gòu)與環(huán)境保護(hù)部、地方黨委政府、地方環(huán)境保護(hù)部門及其他職能部門之間的關(guān)系，是環(huán)境保護(hù)督察頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題。只有明確這一關(guān)系才能確保環(huán)保督察機(jī)構(gòu)獨(dú)立履職的能力，確保其不受其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，實(shí)現(xiàn)督察工作的客觀性、公正性。具體建議包括：

　　環(huán)保督察機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立。建議參照國(guó)家國(guó)土督察制度設(shè)計(jì)，國(guó)家設(shè)置總督察，履行中央監(jiān)督檢查職責(zé)。在環(huán)境保護(hù)部設(shè)立總督察辦公室，向地方派駐國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察局，代表總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。現(xiàn)有的6個(gè)國(guó)家區(qū)域環(huán)保督查中心可以整體轉(zhuǎn)為國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察局，具體承擔(dān)環(huán)境保護(hù)督察職能和任務(wù)。

　　環(huán)保督察機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系是監(jiān)督制衡。環(huán)保督察對(duì)象應(yīng)為各省（市、區(qū)）以及計(jì)劃單列市黨委、政府，根據(jù)實(shí)際工作需要可以對(duì)地方下沉一級(jí)至地市黨委政府及組成部門。環(huán)保督察機(jī)構(gòu)開展督察工作時(shí)，不承辦具體案件、不處理地方的具體問題，既要對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不力的行為嚴(yán)懲不貸，也不能干涉地方政府合法行使環(huán)境保護(hù)行政管理權(quán)。同時(shí)，環(huán)保督察機(jī)構(gòu)和地方政府基于共同的環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)，還應(yīng)就環(huán)境監(jiān)督管理工作加強(qiáng)溝通交流，共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)取得積極進(jìn)展。

　　環(huán)保督察機(jī)構(gòu)與地方環(huán)境保護(hù)部門之間的關(guān)系是監(jiān)督指導(dǎo)。環(huán)保督察機(jī)構(gòu)開展督察工作時(shí)，既要注重與地方環(huán)境保護(hù)部門溝通協(xié)調(diào)，幫助解決地方環(huán)境保護(hù)部門在履職過程中遇到的困難和問題，及時(shí)交換環(huán)境保護(hù)管理和督察信息，相互支持彼此工作。同時(shí)，也要對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門環(huán)境監(jiān)督管理行為加強(qiáng)督導(dǎo)。在督察過程中發(fā)現(xiàn)其未履職盡責(zé)或參與環(huán)境保護(hù)違法違規(guī)活動(dòng)等問題，應(yīng)依法予以監(jiān)督和糾正。

　　三要構(gòu)建環(huán)境保護(hù)督察權(quán)力體系， 嚴(yán)格監(jiān)督落實(shí)地方黨委政府環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。明確環(huán)境保護(hù)督察權(quán)力配置是環(huán)境保護(hù)督察頂層設(shè)計(jì)的核心要素，構(gòu)建系統(tǒng)完整的環(huán)保督察權(quán)力體系對(duì)于促進(jìn)地方政府更好履行環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)、保障中央政令暢通具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。現(xiàn)階段，環(huán)保督察權(quán)力體系宜確定為監(jiān)督檢查權(quán)、督察督辦權(quán)、督察處置權(quán)、督察問責(zé)權(quán)、督察保障權(quán)五大類。

　　監(jiān)督檢查權(quán)是指環(huán)保督察機(jī)構(gòu)有權(quán)依法對(duì)地方黨委政府環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)執(zhí)行情況、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)落實(shí)情況、重大環(huán)境違法案件查處情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有權(quán)要求督察對(duì)象提供有關(guān)環(huán)境管理情況，查閱、復(fù)制有關(guān)文件、檔案和資料，對(duì)地方重點(diǎn)排污企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。

　　督察督辦權(quán)是指環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)地方環(huán)境管理工作中存在苗頭性、傾向性問題，可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果的；環(huán)境監(jiān)督管理工作中有違法違規(guī)行為，但情節(jié)較輕，未造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)地方發(fā)出《督察整改意見》，責(zé)令其采取措施限期進(jìn)行整改。整改期限結(jié)束后，對(duì)其問題整改落實(shí)情況實(shí)行評(píng)估和驗(yàn)收。

　　督察處置權(quán)是指環(huán)保督察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)地方未按照《督察整改意見》要求組織整改或者整改不到位的，地方環(huán)境問題十分突出、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯惡化、未達(dá)到國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)考核要求的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向總督察報(bào)告。建議環(huán)境保護(hù)部按規(guī)定對(duì)地方政府采取掛牌督辦、公開約談、區(qū)域限批等措施。

　　督察問責(zé)權(quán)是指環(huán)保督察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不作為或者亂作為，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境違法違規(guī)行為嚴(yán)重，造成生態(tài)環(huán)境損害后果的，應(yīng)及時(shí)上報(bào)，涉嫌違法違紀(jì)的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，依法依紀(jì)追究相應(yīng)責(zé)任。

　　督察保障權(quán)是指環(huán)保督察機(jī)構(gòu)工作人員依法履行職務(wù)，應(yīng)受法律保護(hù)。任何單位和個(gè)人不得拒絕、阻礙環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的工作人員依法履行職務(wù)，不得打擊報(bào)復(fù)。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部東北環(huán)境保護(hù)督查中心）