2013年11月習近平總書記在湖南考察時，首次提出了“精準扶貧”。其后，總書記又就精準扶貧工作發(fā)表了一系列重要講話，精準扶貧上升為國家戰(zhàn)略。近年來，懷化市始終堅持以習近平總書記重要講話精神為指導，主動適應(yīng)新常態(tài)，搶抓武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅等重大機遇，不斷創(chuàng)新扶貧模式，大力推進精準扶貧，推動扶貧開發(fā)向“精準式”、“造血式”、“參與式”、“整體式”轉(zhuǎn)變，走出了一條具有懷化特色的精準扶貧新路子。

　　1. 時代提出新命題

　　當前，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，對扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響，提出了新的更高要求。精準扶貧，是以習近平為總書記的新一屆黨中央立足經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域提出的新戰(zhàn)略新思想。2014年初，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準扶貧工作機制。懷化作為國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅重點縣最多的地區(qū)，作為全省脫貧攻堅主戰(zhàn)場之一，主動認識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，就必須把脫貧攻堅作為頭等大事，作為擴大消費需求和有效投資、促進經(jīng)濟增長的重要途徑。只有全面推進精準扶貧，奮力展現(xiàn)引領(lǐng)新常態(tài)的懷化作為，懷化才能在新常態(tài)下交出優(yōu)秀答卷、邁上新的臺階。

　　全面建成小康社會，最艱巨的任務(wù)是脫貧攻堅。懷化是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅重點縣最多的地區(qū)，全市有13個武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅片區(qū)縣，10個享受國家扶貧開發(fā)特殊政策重點縣，3個比照省扶貧開發(fā)工作重點縣，有1237個貧困村、75.23萬貧困人口；貧困發(fā)生率達17.5%，高于全省7.1個百分點；全面小康實現(xiàn)程度僅為76.8%，低于全省11.2個百分點。到2020年全面建成小康社會，只有5年時間。要確保75.23萬貧困人口同步邁入全面小康，每年必須完成15萬人以上的脫貧任務(wù)。要與全國全省同步建成小康社會，懷化脫貧攻堅的任務(wù)極其艱巨，等不得、拖不得、慢不得。

　　“貧”是懷化發(fā)展中最大的短板，僅在基礎(chǔ)設(shè)施上，全市1237個貧困村中，還有85個村未通瀝青（水泥）路，有2.49萬戶D級危房戶，126個村未進行農(nóng)網(wǎng)改造，859個村未通寬帶，10.85萬戶群眾未實現(xiàn)飲水安全。關(guān)鍵的是，貧困群眾的脫貧能力極其欠缺，缺文化、缺技術(shù)、缺勞力、缺資源、缺致富能力成為常態(tài)。全市貧困人口中文盲或半文盲占12.8%，小學文化占43.3%，初中文化42.7%，大專以上文化的不到1.2%。因此懷化要如期實現(xiàn)全面小康，就必須瞄準問題補短板，實施精準扶貧，重心下移，鎖定貧困村、瞄準貧困戶，扶貧到村到戶到人，分類施策，著力提高扶貧工作的針對性和實效性。

　　2. 做好“精準”大課題

　　創(chuàng)新精準識貧機制，實行“四化”管理，解決好“扶持誰”的問題

　　為全面摸清扶貧家底，精準識別扶貧對象，提高精準扶貧的準度，著力創(chuàng)新完善貧困對象識別體系，做到精準識別扶貧對象“四化”管理：識別指標標準化，在全市統(tǒng)一建立了涵蓋收入、教育、健康、住房、資產(chǎn)、環(huán)境等主要內(nèi)容的貧困人口識別指標體系，完成全市所有貧困對象的精準識別以及1237個貧困村的申報工作。識別過程公開化，建立“戶主自愿申請、村民小組提名、村民代表評議和票決、村委會審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示、縣扶貧辦復核、縣級審定公告”的七步識別流程，層層審核把關(guān)，確保公開、公平、公正。識別管理信息化，建立全市扶貧對象電子信息平臺，對每個貧困村及貧困戶的家庭人口、經(jīng)濟收入、致貧原因等情況進行登記造冊、建檔立卡，做到“戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有檔、市縣有平臺”。對象調(diào)整動態(tài)化，建立動態(tài)識別、動態(tài)管理機制，緊扣每年的脫貧率、返貧率、動態(tài)標準，以此來識別扶貧對象、鎖定扶貧目標，確保扶貧目標動態(tài)可控。2015年，全市通過開展3次復查復核，清理不符合條件對象75811人，重新納入38571人，貧困村識別準確率達100%，貧困人口識別準確率達99.61%。

　　創(chuàng)新責任落實機制，把脫貧攻堅績效與干部的位子面子票子掛鉤，解決好“誰來扶”的問題

　　堅持把脫貧攻堅作為黨委政府的頭等大事，壓緊壓實脫貧攻堅責任，構(gòu)建精準扶貧新格局。一是加強頂層設(shè)計。市委、市政府高度重視，多次專題研究脫貧攻堅工作，先后建立了“1+12”制度體系，出臺了加強脫貧攻堅的意見、2015-2020年精準扶貧攻堅行動實施綱要、“一進兩訪”活動方案、駐村幫扶方案、精準識別核實方案、金融扶貧實施方案、脫貧摘帽指導方案、工作隊考核辦法、教育扶貧“473”計劃等，全面統(tǒng)籌穩(wěn)步推進精準扶貧。二是創(chuàng)新工作機制。建立健全了“六項機制”，即建立健全嚴密的主體責任落實機制、政策資源整合機制、政府投入為主導的多元化扶貧投入機制、多元治理的扶貧主體聯(lián)動機制、堅強有力的組織保障機制、動態(tài)識別動態(tài)管理機制，切實保障扶貧攻堅任務(wù)、政策等逐項落到實處。同時，進一步完善責任考核機制，大力推行“三聯(lián)一包”，即市級領(lǐng)導聯(lián)村指導、機關(guān)單位聯(lián)村幫扶、工商企業(yè)聯(lián)村援助和機關(guān)企業(yè)黨員干部包戶脫貧解困；進一步完善產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展機制，堅持扶貧專項資金70%用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中70%與貧困戶掛鉤，全市13個重點產(chǎn)業(yè)項目覆蓋240個貧困村、11208戶、貧困人口39679人，并率先在100個市級扶貧村實施了“三個一”扶貧產(chǎn)業(yè)示范工程。三是加強隊伍建設(shè)。加強扶貧工作隊伍建設(shè)，組織1237個駐村幫扶工作隊，實現(xiàn)了貧困村駐村幫扶全覆蓋、工作隊長擔任村黨支部第一書記全覆蓋。加強基層組織建設(shè)，按照“硬件升級、軟件變硬、保障有力、群眾滿意”的要求，全面加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨支部書記、農(nóng)村致富帶頭人“三支隊伍”建設(shè)，努力建設(shè)一支“永不撤走”的工作隊。切實加強扶貧工作部門的能力建設(shè)，將縣市區(qū)扶貧辦的機構(gòu)一律升格為正科級，定性為參公管理的公益一類事業(yè)單位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部設(shè)立扶貧工作站，配齊配強扶貧專干，提升扶貧部門戰(zhàn)斗力。四是強化責任落實。堅持按項目管理的理念、機制和方式方法，層層明確責任，其中，市縣兩級扶貧辦發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，相關(guān)職能部門各負其責，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、齊抓共管的責任體系。將脫貧攻堅工作納入各級黨委政府和相關(guān)部門績效考核的重要內(nèi)容并加大指標權(quán)重，嚴格督查考核，每年開展一次脫貧攻堅工作述職。同時，把扶貧工作的業(yè)績、成效與領(lǐng)導干部的帽子、面子、票子全方位深度掛鉤，使扶貧主體責任成為帶高壓電的“高壓線”。

　　創(chuàng)新精準扶貧機制，開展脫貧攻堅“十個到村到戶”行動，解決好“怎么扶”的問題

　　按照精準扶貧“四個一批”、脫貧攻堅“五個一批”的要求，堅持分類施策、精準施策，全面實施了脫貧攻堅“十個到村到戶”行動。產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶：大力推行“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“專業(yè)合作社+貧困戶”、“電商+貧困戶”、“大戶+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)支撐扶貧模式，積極推進貧困村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，堅持按照一村一品、一村一個產(chǎn)業(yè)示范基地、一戶一個脫貧產(chǎn)業(yè)項目“三個一”要求，扶持1237個貧困村和貧困戶選準產(chǎn)業(yè)項目，確保35.78萬貧困人口產(chǎn)業(yè)脫貧。生態(tài)移民到村到戶：建設(shè)市級生態(tài)移民新村，各縣鄉(xiāng)因地制宜建設(shè)移民安置區(qū)（點），確保8.22萬貧困人口易地搬遷脫貧。低保兜底到村到戶：全面落實并強化低保、五保、新農(nóng)保、臨時救助等保障制度，確保9.39萬貧困人口解困脫貧。醫(yī)療救助到村到戶：加快貧困村衛(wèi)生室建設(shè)，落實貧困人口新農(nóng)合特惠政策和特殊人群特殊政策，確保11.79萬因病致貧人口實現(xiàn)脫貧。危房改造到村到戶：實施“百村示范、千村聯(lián)動、萬戶安居”工程。每年新建1000套以上特困無房戶住房；5年改造4萬戶貧困戶D、C級危房；幫助3萬戶貧困戶改善住房條件�；A(chǔ)設(shè)施到村到戶：實施貧困村水、電、路、氣、房、環(huán)境治理“六到農(nóng)家”建設(shè)，對突出問題，建立臺賬，列出清單，集中交辦，實行銷號管理、清零行動。教育培訓到村到戶：與湖南省教育廳開展精準扶貧廳市合作，出臺了《懷化市推進教育精準扶貧試點工程“473”計劃方案》，實施“一家一”助學就業(yè)扶持工程，確保10.05萬因?qū)W致貧貧困戶穩(wěn)定脫貧。金融服務(wù)到村到戶：加強農(nóng)村金融扶貧服務(wù)體系建設(shè)，實施扶貧小額信用貸款，制定了貧困戶評級授信覆蓋面100%、有效授信率85%的計劃，實施金融扶貧行動。結(jié)對幫扶到村到戶：繼續(xù)實施“三聯(lián)一包”制度，開展千村萬戶幫扶行動和“一進二訪”、“三聯(lián)七到戶”、“五個一”活動，確保每個縣市區(qū)都有市級領(lǐng)導聯(lián)系、每個單位都有聯(lián)系的貧困村、每個干部都有貧困人口聯(lián)系戶，做到貧困村派駐工作隊全覆蓋、工作隊長擔任村第一書記全覆蓋。黨員示范引領(lǐng)到村到戶：落實農(nóng)村黨員發(fā)展、培訓、幫扶和示范引領(lǐng)計劃，發(fā)揮廣大黨員在脫貧攻堅中的先鋒模范和示范引領(lǐng)作用。

　　創(chuàng)新投入保障機制，實施金融與財政聯(lián)動，解決好“錢從哪里來”的問題

　　堅持用改革創(chuàng)新的辦法，創(chuàng)新開展了“金融支持產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶動扶貧”的模式探索。國務(wù)院扶貧辦充分肯定這一做法，并在懷化舉辦全國扶貧小額信貸座談會，并要求湖南省復制推廣。一是創(chuàng)新涉農(nóng)融資模式，開啟金融扶貧通道。創(chuàng)造性推出了信用式貸款、統(tǒng)貸式貸款、互助式貸款三種模式，同農(nóng)發(fā)行、農(nóng)村信用社等11家金融機構(gòu)簽訂了300億元金融扶貧框架協(xié)議，實施無抵押、無擔保、全貼息、特惠貸款。有效破解了貧困農(nóng)戶融資難題。二是巧用財政資金杠桿，撬動金融資本“倍數(shù)效應(yīng)”。以政府扶貧資金為依托，采取搭建擔保平臺、建立風險補償資金、實施政府貼息等手段，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，撬動金融機構(gòu)5至10倍的扶貧貸款發(fā)放，有效破解了貧困農(nóng)戶“貸款難、貸款貴”問題。目前，全市13個縣市區(qū)都建立了300萬元以上風險補償初始資金，其中上級財政扶貧資金200萬元，縣財政配套100萬元。三是依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動，聚合民間資金。依托扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極培育扶貧經(jīng)濟組織，聚合民間資金參與扶貧，特別是吸納貧困農(nóng)戶的小額信貸資金，通過自主開發(fā)、委托開發(fā)、入股開發(fā)等形式，實現(xiàn)增收致富。全市已落實民間資金6.2億元。如麻陽縣在18個深度貧困村建立了300畝以上的扶貧產(chǎn)業(yè)園，投入金融產(chǎn)業(yè)扶貧貸款資金7200多萬元。

　　3. 摸索經(jīng)驗好答題

　　精準扶貧是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程，需要形成方方面面的扶貧合力。懷化在推進精準扶貧方面作了一些嘗試、探索，得到了一些有益的經(jīng)驗啟示。

　　啟示一：精準扶貧必須摸清底子，把精準貫穿脫貧攻堅始終

　　精準識別是精準扶貧的基礎(chǔ)和前提。精準扶貧必須分類識貧，把底子摸清楚，找準貧困戶頭、人頭、原因。扶貧對象底子清、底子準，才能做到項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準。如懷化通過創(chuàng)新完善貧困對象識別體系，做到精準識別扶貧對象“四化”管理，切實摸清扶貧對象，摸實困難家底，核準致貧原因，再一一建卡建檔，有效確保了精準識別“扶真貧”。在精準摸清底子的基礎(chǔ)上，還要堅持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，在產(chǎn)業(yè)上精準發(fā)力，在項目上精準建設(shè)，切實打通“最后一公里”，暢通“毛細血管”，既“摘窮帽”，更“拔窮根”，真正把扶貧扶到點上、扶到根上、扶到老百姓的心坎上。

　　啟示二：精準扶貧必須創(chuàng)新路子，把改革貫徹脫貧攻堅始終

　　脫貧攻堅的出路在于改革創(chuàng)新。在推進精準扶貧精準脫貧過程中，要善于用改革創(chuàng)新的思維去思考，敢于用改革的辦法、創(chuàng)新的手段不斷尋求突破，不斷破解精準扶貧中面臨的體制瓶頸、機制障礙和深層矛盾，激活改革對扶貧開發(fā)的牽引帶動力。懷化市委、市政府將堅持把扶貧領(lǐng)域的改革擺在更加突出的位置，對涉及扶貧的改革要優(yōu)先研究、優(yōu)先部署、優(yōu)先實施。不僅在圍繞解決“錢從哪里來”上作了許多大膽探索，還在扶貧機制上做了大量創(chuàng)新工作，如實施金融與財政聯(lián)動，推廣金融扶貧模式，強化金融服務(wù)對扶貧的支撐作用，讓金融這池“活水”更好地澆灌貧困地區(qū)；開展脫貧攻堅“十個到村到戶”行動，打好政策“組合拳”，進一步研究出臺改革性舉措，推動各類資源要素向貧困地區(qū)和貧困對象集聚，創(chuàng)造很多改革和扶貧相融合、相促進的好經(jīng)驗好模式。

　　啟示三：精準扶貧必須建強班子，把固本強基貫穿脫貧攻堅始終

　　習總書記深刻指出：“扶貧開發(fā)，要給錢給物，更要建個好支部。”懷化的實踐經(jīng)驗證明，只有建好班子，貧困村才有“帶頭人”，脫貧才有希望，脫貧攻堅才有根基。必須建設(shè)一支懂扶貧、通民情、接地氣、善實干的扶貧隊伍，把干部在扶貧開發(fā)工作中的實績作為選拔使用的重要依據(jù)。必須加強基層組織建設(shè)，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨組織書記、農(nóng)村致富帶頭人“三支隊伍”，努力建設(shè)一支“永不撤走”的工作隊。必須充分發(fā)揮人民群眾的主體作用，堅決破除“等靠要”、“虛報冒領(lǐng)”、互相攀比等思想和行為，激發(fā)貧困地區(qū)人民群眾窮則思變的斗志，充分調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性，把幫扶與被幫扶變成“雙人舞”，而不是“獨角戲”，更不是大包大攬。

　　啟示四：精準扶貧必須壓實擔子，把考績問責貫穿脫貧攻堅始終

　　精準扶貧精準脫貧是一項政策性和實踐性很強的工作，國家已經(jīng)出臺了一系列針對性強、含金量高、覆蓋面廣的政策措施，省、市也出臺一系列工作方案，內(nèi)容豐富、惠及面廣、配套程度高、支撐力度強。實施精準扶貧精準脫貧，確保扶貧資源和政策措施精準落實到扶貧對象身上，確保精準扶貧落地生根，貧困人口如期脫貧，歸根到底要靠黨委、政府的強有力的組織領(lǐng)導，要靠各級各部門一級一級做好對接、抓好落實。必須層層建立考核體系，形成市縣鄉(xiāng)村四級一起抓扶貧、層層抓落實的扶貧攻堅責任體系，確保責任一層一層上肩到人。必須切實發(fā)揮考核指揮棒的作用，把脫貧工作納入績效考核，加大指標權(quán)重，嚴格督查考核，并強化考核結(jié)果運用，對工作扎實、成效顯著的提拔重用，完不成扶貧攻堅任務(wù)的約談問責，以“硬杠杠”“硬指標”確保扶貧責任落實。（課題組成員：錢德喜、張有平、諶孫武、楊華軍）