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2013年11月習(xí)近平總書記在湖南考察時(shí),首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”。其后,總書記又就精準(zhǔn)扶貧工作發(fā)表了一系列重要講話,精準(zhǔn)扶貧上升為國家戰(zhàn)略。近年來,懷化市始終堅(jiān)持以習(xí)近平總書記重要講話精神為指導(dǎo),主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài),搶抓武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)等重大機(jī)遇,不斷創(chuàng)新扶貧模式,大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧,推動(dòng)扶貧開發(fā)向“精準(zhǔn)式”、“造血式”、“參與式”、“整體式”轉(zhuǎn)變,走出了一條具有懷化特色的精準(zhǔn)扶貧新路子。
1. 時(shí)代提出新命題
當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),對扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響,提出了新的更高要求。精準(zhǔn)扶貧,是以習(xí)近平為總書記的新一屆黨中央立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域提出的新戰(zhàn)略新思想。2014年初,中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》,提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。懷化作為國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣最多的地區(qū),作為全省脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場之一,主動(dòng)認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài),就必須把脫貧攻堅(jiān)作為頭等大事,作為擴(kuò)大消費(fèi)需求和有效投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。只有全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧,奮力展現(xiàn)引領(lǐng)新常態(tài)的懷化作為,懷化才能在新常態(tài)下交出優(yōu)秀答卷、邁上新的臺(tái)階。
全面建成小康社會(huì),最艱巨的任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)。懷化是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣最多的地區(qū),全市有13個(gè)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)片區(qū)縣,10個(gè)享受國家扶貧開發(fā)特殊政策重點(diǎn)縣,3個(gè)比照省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,有1237個(gè)貧困村、75.23萬貧困人口;貧困發(fā)生率達(dá)17.5%,高于全省7.1個(gè)百分點(diǎn);全面小康實(shí)現(xiàn)程度僅為76.8%,低于全省11.2個(gè)百分點(diǎn)。到2020年全面建成小康社會(huì),只有5年時(shí)間。要確保75.23萬貧困人口同步邁入全面小康,每年必須完成15萬人以上的脫貧任務(wù)。要與全國全省同步建成小康社會(huì),懷化脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)極其艱巨,等不得、拖不得、慢不得。
“貧”是懷化發(fā)展中最大的短板,僅在基礎(chǔ)設(shè)施上,全市1237個(gè)貧困村中,還有85個(gè)村未通瀝青(水泥)路,有2.49萬戶D級(jí)危房戶,126個(gè)村未進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造,859個(gè)村未通寬帶,10.85萬戶群眾未實(shí)現(xiàn)飲水安全。關(guān)鍵的是,貧困群眾的脫貧能力極其欠缺,缺文化、缺技術(shù)、缺勞力、缺資源、缺致富能力成為常態(tài)。全市貧困人口中文盲或半文盲占12.8%,小學(xué)文化占43.3%,初中文化42.7%,大專以上文化的不到1.2%。因此懷化要如期實(shí)現(xiàn)全面小康,就必須瞄準(zhǔn)問題補(bǔ)短板,實(shí)施精準(zhǔn)扶貧,重心下移,鎖定貧困村、瞄準(zhǔn)貧困戶,扶貧到村到戶到人,分類施策,著力提高扶貧工作的針對性和實(shí)效性。
2. 做好“精準(zhǔn)”大課題
創(chuàng)新精準(zhǔn)識(shí)貧機(jī)制,實(shí)行“四化”管理,解決好“扶持誰”的問題
為全面摸清扶貧家底,精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對象,提高精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)度,著力創(chuàng)新完善貧困對象識(shí)別體系,做到精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對象“四化”管理:識(shí)別指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化,在全市統(tǒng)一建立了涵蓋收入、教育、健康、住房、資產(chǎn)、環(huán)境等主要內(nèi)容的貧困人口識(shí)別指標(biāo)體系,完成全市所有貧困對象的精準(zhǔn)識(shí)別以及1237個(gè)貧困村的申報(bào)工作。識(shí)別過程公開化,建立“戶主自愿申請、村民小組提名、村民代表評議和票決、村委會(huì)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示、縣扶貧辦復(fù)核、縣級(jí)審定公告”的七步識(shí)別流程,層層審核把關(guān),確保公開、公平、公正。識(shí)別管理信息化,建立全市扶貧對象電子信息平臺(tái),對每個(gè)貧困村及貧困戶的家庭人口、經(jīng)濟(jì)收入、致貧原因等情況進(jìn)行登記造冊、建檔立卡,做到“戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有檔、市縣有平臺(tái)”。對象調(diào)整動(dòng)態(tài)化,建立動(dòng)態(tài)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,緊扣每年的脫貧率、返貧率、動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn),以此來識(shí)別扶貧對象、鎖定扶貧目標(biāo),確保扶貧目標(biāo)動(dòng)態(tài)可控。2015年,全市通過開展3次復(fù)查復(fù)核,清理不符合條件對象75811人,重新納入38571人,貧困村識(shí)別準(zhǔn)確率達(dá)100%,貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率達(dá)99.61%。
創(chuàng)新責(zé)任落實(shí)機(jī)制,把脫貧攻堅(jiān)績效與干部的位子面子票子掛鉤,解決好“誰來扶”的問題
堅(jiān)持把脫貧攻堅(jiān)作為黨委政府的頭等大事,壓緊壓實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任,構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧新格局。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。市委、市政府高度重視,多次專題研究脫貧攻堅(jiān)工作,先后建立了“1+12”制度體系,出臺(tái)了加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)的意見、2015-2020年精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)實(shí)施綱要、“一進(jìn)兩訪”活動(dòng)方案、駐村幫扶方案、精準(zhǔn)識(shí)別核實(shí)方案、金融扶貧實(shí)施方案、脫貧摘帽指導(dǎo)方案、工作隊(duì)考核辦法、教育扶貧“473”計(jì)劃等,全面統(tǒng)籌穩(wěn)步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。二是創(chuàng)新工作機(jī)制。建立健全了“六項(xiàng)機(jī)制”,即建立健全嚴(yán)密的主體責(zé)任落實(shí)機(jī)制、政策資源整合機(jī)制、政府投入為主導(dǎo)的多元化扶貧投入機(jī)制、多元治理的扶貧主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制、堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障機(jī)制、動(dòng)態(tài)識(shí)別動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,切實(shí)保障扶貧攻堅(jiān)任務(wù)、政策等逐項(xiàng)落到實(shí)處。同時(shí),進(jìn)一步完善責(zé)任考核機(jī)制,大力推行“三聯(lián)一包”,即市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村指導(dǎo)、機(jī)關(guān)單位聯(lián)村幫扶、工商企業(yè)聯(lián)村援助和機(jī)關(guān)企業(yè)黨員干部包戶脫貧解困;進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制,堅(jiān)持扶貧專項(xiàng)資金70%用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,其中70%與貧困戶掛鉤,全市13個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目覆蓋240個(gè)貧困村、11208戶、貧困人口39679人,并率先在100個(gè)市級(jí)扶貧村實(shí)施了“三個(gè)一”扶貧產(chǎn)業(yè)示范工程。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)扶貧工作隊(duì)伍建設(shè),組織1237個(gè)駐村幫扶工作隊(duì),實(shí)現(xiàn)了貧困村駐村幫扶全覆蓋、工作隊(duì)長擔(dān)任村黨支部第一書記全覆蓋。加強(qiáng)基層組織建設(shè),按照“硬件升級(jí)、軟件變硬、保障有力、群眾滿意”的要求,全面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨支部書記、農(nóng)村致富帶頭人“三支隊(duì)伍”建設(shè),努力建設(shè)一支“永不撤走”的工作隊(duì)。切實(shí)加強(qiáng)扶貧工作部門的能力建設(shè),將縣市區(qū)扶貧辦的機(jī)構(gòu)一律升格為正科級(jí),定性為參公管理的公益一類事業(yè)單位;鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部設(shè)立扶貧工作站,配齊配強(qiáng)扶貧專干,提升扶貧部門戰(zhàn)斗力。四是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。堅(jiān)持按項(xiàng)目管理的理念、機(jī)制和方式方法,層層明確責(zé)任,其中,市縣兩級(jí)扶貧辦發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用,相關(guān)職能部門各負(fù)其責(zé),構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、齊抓共管的責(zé)任體系。將脫貧攻堅(jiān)工作納入各級(jí)黨委政府和相關(guān)部門績效考核的重要內(nèi)容并加大指標(biāo)權(quán)重,嚴(yán)格督查考核,每年開展一次脫貧攻堅(jiān)工作述職。同時(shí),把扶貧工作的業(yè)績、成效與領(lǐng)導(dǎo)干部的帽子、面子、票子全方位深度掛鉤,使扶貧主體責(zé)任成為帶高壓電的“高壓線”。
創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制,開展脫貧攻堅(jiān)“十個(gè)到村到戶”行動(dòng),解決好“怎么扶”的問題
按照精準(zhǔn)扶貧“四個(gè)一批”、脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”的要求,堅(jiān)持分類施策、精準(zhǔn)施策,全面實(shí)施了脫貧攻堅(jiān)“十個(gè)到村到戶”行動(dòng)。產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶:大力推行“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“專業(yè)合作社+貧困戶”、“電商+貧困戶”、“大戶+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)支撐扶貧模式,積極推進(jìn)貧困村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營,堅(jiān)持按照一村一品、一村一個(gè)產(chǎn)業(yè)示范基地、一戶一個(gè)脫貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“三個(gè)一”要求,扶持1237個(gè)貧困村和貧困戶選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,確保35.78萬貧困人口產(chǎn)業(yè)脫貧。生態(tài)移民到村到戶:建設(shè)市級(jí)生態(tài)移民新村,各縣鄉(xiāng)因地制宜建設(shè)移民安置區(qū)(點(diǎn)),確保8.22萬貧困人口易地搬遷脫貧。低保兜底到村到戶:全面落實(shí)并強(qiáng)化低保、五保、新農(nóng)保、臨時(shí)救助等保障制度,確保9.39萬貧困人口解困脫貧。醫(yī)療救助到村到戶:加快貧困村衛(wèi)生室建設(shè),落實(shí)貧困人口新農(nóng)合特惠政策和特殊人群特殊政策,確保11.79萬因病致貧人口實(shí)現(xiàn)脫貧。危房改造到村到戶:實(shí)施“百村示范、千村聯(lián)動(dòng)、萬戶安居”工程。每年新建1000套以上特困無房戶住房;5年改造4萬戶貧困戶D、C級(jí)危房;幫助3萬戶貧困戶改善住房條件;A(chǔ)設(shè)施到村到戶:實(shí)施貧困村水、電、路、氣、房、環(huán)境治理“六到農(nóng)家”建設(shè),對突出問題,建立臺(tái)賬,列出清單,集中交辦,實(shí)行銷號(hào)管理、清零行動(dòng)。教育培訓(xùn)到村到戶:與湖南省教育廳開展精準(zhǔn)扶貧廳市合作,出臺(tái)了《懷化市推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)工程“473”計(jì)劃方案》,實(shí)施“一家一”助學(xué)就業(yè)扶持工程,確保10.05萬因?qū)W致貧貧困戶穩(wěn)定脫貧。金融服務(wù)到村到戶:加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧服務(wù)體系建設(shè),實(shí)施扶貧小額信用貸款,制定了貧困戶評級(jí)授信覆蓋面100%、有效授信率85%的計(jì)劃,實(shí)施金融扶貧行動(dòng)。結(jié)對幫扶到村到戶:繼續(xù)實(shí)施“三聯(lián)一包”制度,開展千村萬戶幫扶行動(dòng)和“一進(jìn)二訪”、“三聯(lián)七到戶”、“五個(gè)一”活動(dòng),確保每個(gè)縣市區(qū)都有市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、每個(gè)單位都有聯(lián)系的貧困村、每個(gè)干部都有貧困人口聯(lián)系戶,做到貧困村派駐工作隊(duì)全覆蓋、工作隊(duì)長擔(dān)任村第一書記全覆蓋。黨員示范引領(lǐng)到村到戶:落實(shí)農(nóng)村黨員發(fā)展、培訓(xùn)、幫扶和示范引領(lǐng)計(jì)劃,發(fā)揮廣大黨員在脫貧攻堅(jiān)中的先鋒模范和示范引領(lǐng)作用。
創(chuàng)新投入保障機(jī)制,實(shí)施金融與財(cái)政聯(lián)動(dòng),解決好“錢從哪里來”的問題
堅(jiān)持用改革創(chuàng)新的辦法,創(chuàng)新開展了“金融支持產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)扶貧”的模式探索。國務(wù)院扶貧辦充分肯定這一做法,并在懷化舉辦全國扶貧小額信貸座談會(huì),并要求湖南省復(fù)制推廣。一是創(chuàng)新涉農(nóng)融資模式,開啟金融扶貧通道。創(chuàng)造性推出了信用式貸款、統(tǒng)貸式貸款、互助式貸款三種模式,同農(nóng)發(fā)行、農(nóng)村信用社等11家金融機(jī)構(gòu)簽訂了300億元金融扶貧框架協(xié)議,實(shí)施無抵押、無擔(dān)保、全貼息、特惠貸款。有效破解了貧困農(nóng)戶融資難題。二是巧用財(cái)政資金杠桿,撬動(dòng)金融資本“倍數(shù)效應(yīng)”。以政府扶貧資金為依托,采取搭建擔(dān)保平臺(tái)、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金、實(shí)施政府貼息等手段,發(fā)揮杠桿效應(yīng),撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)5至10倍的扶貧貸款發(fā)放,有效破解了貧困農(nóng)戶“貸款難、貸款貴”問題。目前,全市13個(gè)縣市區(qū)都建立了300萬元以上風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償初始資金,其中上級(jí)財(cái)政扶貧資金200萬元,縣財(cái)政配套100萬元。三是依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng),聚合民間資金。依托扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展,積極培育扶貧經(jīng)濟(jì)組織,聚合民間資金參與扶貧,特別是吸納貧困農(nóng)戶的小額信貸資金,通過自主開發(fā)、委托開發(fā)、入股開發(fā)等形式,實(shí)現(xiàn)增收致富。全市已落實(shí)民間資金6.2億元。如麻陽縣在18個(gè)深度貧困村建立了300畝以上的扶貧產(chǎn)業(yè)園,投入金融產(chǎn)業(yè)扶貧貸款資金7200多萬元。
3. 摸索經(jīng)驗(yàn)好答題
精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程,需要形成方方面面的扶貧合力。懷化在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧方面作了一些嘗試、探索,得到了一些有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。
啟示一:精準(zhǔn)扶貧必須摸清底子,把精準(zhǔn)貫穿脫貧攻堅(jiān)始終
精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)和前提。精準(zhǔn)扶貧必須分類識(shí)貧,把底子摸清楚,找準(zhǔn)貧困戶頭、人頭、原因。扶貧對象底子清、底子準(zhǔn),才能做到項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。如懷化通過創(chuàng)新完善貧困對象識(shí)別體系,做到精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對象“四化”管理,切實(shí)摸清扶貧對象,摸實(shí)困難家底,核準(zhǔn)致貧原因,再一一建卡建檔,有效確保了精準(zhǔn)識(shí)別“扶真貧”。在精準(zhǔn)摸清底子的基礎(chǔ)上,還要堅(jiān)持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策,區(qū)別不同情況,對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療,在產(chǎn)業(yè)上精準(zhǔn)發(fā)力,在項(xiàng)目上精準(zhǔn)建設(shè),切實(shí)打通“最后一公里”,暢通“毛細(xì)血管”,既“摘窮帽”,更“拔窮根”,真正把扶貧扶到點(diǎn)上、扶到根上、扶到老百姓的心坎上。
啟示二:精準(zhǔn)扶貧必須創(chuàng)新路子,把改革貫徹脫貧攻堅(jiān)始終
脫貧攻堅(jiān)的出路在于改革創(chuàng)新。在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧過程中,要善于用改革創(chuàng)新的思維去思考,敢于用改革的辦法、創(chuàng)新的手段不斷尋求突破,不斷破解精準(zhǔn)扶貧中面臨的體制瓶頸、機(jī)制障礙和深層矛盾,激活改革對扶貧開發(fā)的牽引帶動(dòng)力。懷化市委、市政府將堅(jiān)持把扶貧領(lǐng)域的改革擺在更加突出的位置,對涉及扶貧的改革要優(yōu)先研究、優(yōu)先部署、優(yōu)先實(shí)施。不僅在圍繞解決“錢從哪里來”上作了許多大膽探索,還在扶貧機(jī)制上做了大量創(chuàng)新工作,如實(shí)施金融與財(cái)政聯(lián)動(dòng),推廣金融扶貧模式,強(qiáng)化金融服務(wù)對扶貧的支撐作用,讓金融這池“活水”更好地澆灌貧困地區(qū);開展脫貧攻堅(jiān)“十個(gè)到村到戶”行動(dòng),打好政策“組合拳”,進(jìn)一步研究出臺(tái)改革性舉措,推動(dòng)各類資源要素向貧困地區(qū)和貧困對象集聚,創(chuàng)造很多改革和扶貧相融合、相促進(jìn)的好經(jīng)驗(yàn)好模式。
啟示三:精準(zhǔn)扶貧必須建強(qiáng)班子,把固本強(qiáng)基貫穿脫貧攻堅(jiān)始終
習(xí)總書記深刻指出:“扶貧開發(fā),要給錢給物,更要建個(gè)好支部!睉鸦膶(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,只有建好班子,貧困村才有“帶頭人”,脫貧才有希望,脫貧攻堅(jiān)才有根基。必須建設(shè)一支懂扶貧、通民情、接地氣、善實(shí)干的扶貧隊(duì)伍,把干部在扶貧開發(fā)工作中的實(shí)績作為選拔使用的重要依據(jù)。必須加強(qiáng)基層組織建設(shè),抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨組織書記、農(nóng)村致富帶頭人“三支隊(duì)伍”,努力建設(shè)一支“永不撤走”的工作隊(duì)。必須充分發(fā)揮人民群眾的主體作用,堅(jiān)決破除“等靠要”、“虛報(bào)冒領(lǐng)”、互相攀比等思想和行為,激發(fā)貧困地區(qū)人民群眾窮則思變的斗志,充分調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性,把幫扶與被幫扶變成“雙人舞”,而不是“獨(dú)角戲”,更不是大包大攬。
啟示四:精準(zhǔn)扶貧必須壓實(shí)擔(dān)子,把考績問責(zé)貫穿脫貧攻堅(jiān)始終
精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧是一項(xiàng)政策性和實(shí)踐性很強(qiáng)的工作,國家已經(jīng)出臺(tái)了一系列針對性強(qiáng)、含金量高、覆蓋面廣的政策措施,省、市也出臺(tái)一系列工作方案,內(nèi)容豐富、惠及面廣、配套程度高、支撐力度強(qiáng)。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧,確保扶貧資源和政策措施精準(zhǔn)落實(shí)到扶貧對象身上,確保精準(zhǔn)扶貧落地生根,貧困人口如期脫貧,歸根到底要靠黨委、政府的強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo),要靠各級(jí)各部門一級(jí)一級(jí)做好對接、抓好落實(shí)。必須層層建立考核體系,形成市縣鄉(xiāng)村四級(jí)一起抓扶貧、層層抓落實(shí)的扶貧攻堅(jiān)責(zé)任體系,確保責(zé)任一層一層上肩到人。必須切實(shí)發(fā)揮考核指揮棒的作用,把脫貧工作納入績效考核,加大指標(biāo)權(quán)重,嚴(yán)格督查考核,并強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用,對工作扎實(shí)、成效顯著的提拔重用,完不成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的約談問責(zé),以“硬杠杠”“硬指標(biāo)”確保扶貧責(zé)任落實(shí)。(課題組成員:錢德喜、張有平、諶孫武、楊華軍)
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