■任進(jìn)

　　最近中央司改辦負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)商中央有關(guān)部門和地方，決定就完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理4項(xiàng)改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗(yàn)。為此，要厘清司法權(quán)的性質(zhì)，逐步實(shí)行司法權(quán)的國家統(tǒng)一管理，理順和規(guī)范司法機(jī)關(guān)與地方的關(guān)系。

　　司法權(quán)屬于中央事權(quán)但可授權(quán)地方

　　司法機(jī)關(guān)是指行使司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，國外僅指法院，在我國是指法院和檢察院。我國實(shí)行單一制和人民代表大會制，不實(shí)行聯(lián)邦制和分權(quán)原則，但我國地域遼闊、情況各異、關(guān)系復(fù)雜，根據(jù)現(xiàn)行憲法，國家設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院行使；國家設(shè)立最高檢察院、地方各級檢察院和軍事檢察院等專門檢察院。各級人大產(chǎn)生同級法院、檢察院，法院、檢察院對產(chǎn)生它的人大及其常委會負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督（檢察院還對上級負(fù)責(zé)）。另外，按照干部管理權(quán)限，地方黨委與上一級法院、檢察院黨組共同管理本級地方司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員。

　　由于司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)不同，現(xiàn)行憲法沒有像對人大及其常委會、政府那樣分別按中央與地方分類，而是將法院和檢察院單列一節(jié)，并規(guī)定法院是國家的審判機(jī)關(guān)，檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。另外，根據(jù)作為憲法相關(guān)法的《立法法》的規(guī)定，司法制度屬于全國人大及其常委會立法的絕對保留事項(xiàng)。

　　這表明：其一，我國是統(tǒng)一的單一制國家，除特別行政區(qū)經(jīng)中央授權(quán)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)外，民族自治地方和一般地方并沒有獨(dú)立的司法權(quán)，審判權(quán)、檢察權(quán)性質(zhì)上屬于中央事權(quán)，而非地方的事權(quán)。其二，法院、檢察院是國家設(shè)在地方的機(jī)構(gòu)而非地方自己的機(jī)構(gòu)。其三，國家通過憲法授予地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對法院、檢察院的組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)，主要是基于我國地域遼闊的國情和管理便利的需要，并沒有因此改變其作為國家的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的屬性。

　　長期以來，在司法實(shí)踐中存在審判權(quán)、檢察權(quán)地方化傾向，使得地方各級法院、檢察院司法職權(quán)的行使和人財(cái)物的管理受到地方的影響甚至干預(yù)，有的地方還存在地方本位主義和保護(hù)主義傾向。這妨礙了公正高效權(quán)威司法的實(shí)現(xiàn)和國家法律統(tǒng)一正確的實(shí)施。十八屆三中全會決定逐步改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物由省一級統(tǒng)一管理，其理論前提是司法權(quán)屬于中央事權(quán)；探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，其立論依據(jù)也是基于司法權(quán)的中央事權(quán)屬性。因此，從理論上、從憲法和憲法規(guī)定精神上，厘清審判權(quán)、檢察權(quán)的國家權(quán)力屬性，確立法院、檢察院是國家而非地方的法院、檢察院的憲法地位，并不妨礙可以把司法權(quán)授權(quán)省級地方統(tǒng)一管理。

　　司法經(jīng)費(fèi)目前可由省級財(cái)政統(tǒng)籌、中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)

　　司法經(jīng)費(fèi)屬于國家政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，要與事權(quán)相匹配。這首先就要劃分中央與地方事權(quán)。從我國的情況看，國務(wù)院具體劃分中央與各省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)具體職權(quán)時，考慮的因素主要有管轄事務(wù)的性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍、領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)的效率、經(jīng)濟(jì)性和法律限制等，而司法權(quán)具有被動性、中立性、公開性、獨(dú)立性、終局性、權(quán)威性等，必須統(tǒng)一行使，因此在性質(zhì)上屬于中央事權(quán)。

　　與政權(quán)級次相對應(yīng)，我國政府財(cái)政支出由中央財(cái)政支出、省級財(cái)政支出、市級財(cái)政支出、縣級財(cái)政支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政支出五級組成。政府財(cái)政支出按其保障功能分類，包括一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全（含法院、檢察院等經(jīng)費(fèi)）、教育、科技、文化體育與傳媒、社保及就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)支出，地震災(zāi)后重建支出，國土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出，糧油物資儲備管理事務(wù)、預(yù)備費(fèi)、國債付息支出和其他支出。其中，省級和省級以下統(tǒng)稱為地方財(cái)政支出。

　　根據(jù)現(xiàn)行中央與地方事權(quán)的劃分來劃分各級財(cái)政的支出范圍：中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。由于司法經(jīng)費(fèi)屬于維持政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)與事權(quán)相匹配，這樣才能體現(xiàn)司法權(quán)屬于中央事權(quán)的性質(zhì)。根據(jù)2012年地方公共財(cái)政支出決算表，全國法院、檢察院經(jīng)費(fèi)支出1100億元左右�？紤]到我國的基本國情并遵循循序漸進(jìn)改革的原則，推動省以下地方法院、檢察院的財(cái)政和物資由省一級統(tǒng)一管理，目前可先實(shí)行地方各級法院、檢察院和專門法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。但按照中央事權(quán)授予地方中央仍承擔(dān)支出責(zé)任的要求，將來應(yīng)主要由中央財(cái)政保障司法經(jīng)費(fèi)。

　　規(guī)范地方與司法機(jī)關(guān)的組織人事關(guān)系

　　司法權(quán)屬于中央事權(quán)，但可授權(quán)省級地方，因此不妨礙省級地方黨委對司法機(jī)關(guān)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。目前，地方黨委對司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等人員，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和相關(guān)法規(guī)文件規(guī)定的干部管理權(quán)限進(jìn)行管理；上收到省級地方統(tǒng)一管理后，地方黨委仍然有教育和監(jiān)督司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等職責(zé)。由于司法權(quán)的中央事權(quán)屬性、我國國情特點(diǎn)和司法工作業(yè)務(wù)的特殊性，省級地方黨委及其部門對司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在對司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等人員的管理上，也體現(xiàn)在業(yè)務(wù)工作上。省級地方黨委應(yīng)按總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，對本區(qū)域各級司法機(jī)關(guān)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并保證司法機(jī)關(guān)積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地工作。

　　地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對法院、檢察院的組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是國家通過《憲法》《各級人大常委會監(jiān)督法》和相關(guān)組織法授予的。關(guān)于司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等人員的產(chǎn)生，目前有兩種看法：一種是提名權(quán)由省級掌握，然后由地方各級人大或常委會選舉或決定任命，即提名權(quán)上收而選舉或決定任命程序不變；另一種是提名和選舉或決定任命都上收到省一級，但不同的是所有法官、檢察官的選舉或決定任命都上收到省一級，還是只有各級法院院長、檢察長的選舉上收。筆者傾向于第一種意見。因?yàn)槭∫韵碌胤椒ㄔ�、檢察院人事由省一級統(tǒng)一管理后，如不再實(shí)行省級以下法院、檢察院有關(guān)人員由本級人大及其常委會選舉或決定任命，并實(shí)行法院、檢察院向本級地方人大及其常委會負(fù)責(zé)，則涉及憲法和相關(guān)法律的修改，這樣改革的難度加大了。

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