漫畫(huà)張建輝

　　從3歲的敘利亞難民艾蘭·庫(kù)爾迪在土耳其海灘遇難的照片激發(fā)普遍的同情心和責(zé)任感，到跨年夜科隆、蘇黎世、赫爾辛基等歐洲城市發(fā)生大規(guī)模性侵案件及數(shù)百起攻擊難民事件，其間僅僅隔了4個(gè)月。剛剛進(jìn)入2016年不久，德國(guó)就表示將修改法律，對(duì)在德國(guó)犯罪的難民和避難申請(qǐng)者實(shí)行更嚴(yán)格的處罰，瑞典、丹麥等國(guó)相繼宣布實(shí)施邊境管控。

　　表面看，歐洲難民政策面臨的困局來(lái)自新近發(fā)生的大規(guī)模沖突事件，但這只是外因。此前歐洲放松難民政策，被簡(jiǎn)單視作歐洲傳統(tǒng)政治價(jià)值觀的彰顯，這并非全部事實(shí)。今天歐洲開(kāi)始收緊難民政策，被視作社會(huì)治安壓力的反應(yīng)，同樣如此。在歐洲難民政策的寬與緊背后，實(shí)際上涉及歐洲難民政策的政治與經(jīng)濟(jì)考量，其一體化制度設(shè)計(jì)的缺陷和國(guó)際秩序觀的局限。掃描這些層面，才能找到歐洲難民政策出現(xiàn)逆向變化的內(nèi)因�！　�

　　難民政策出發(fā)點(diǎn)不只傳統(tǒng)人道觀

　　增加勞動(dòng)人口，當(dāng)然不是德國(guó)等歐洲國(guó)家積極吸納難民的主要原因，但經(jīng)濟(jì)考量無(wú)疑是決策的重要組成部分，各國(guó)不會(huì)只算政治賬、道義賬。

　　4個(gè)月前，當(dāng)?shù)聡?guó)、英國(guó)、意大利、奧地利、西班牙等國(guó)紛紛敞開(kāi)國(guó)門(mén)，歡迎那些經(jīng)地中海涌向歐洲的難民，提供經(jīng)濟(jì)援助，給予他們難民身份，并幫助其中一些人找到工作崗位時(shí)，“道義上的責(zé)任”確實(shí)是促使這些國(guó)家做出這種決策的一個(gè)關(guān)鍵因素。

　　所謂“道義上的責(zé)任”來(lái)自兩個(gè)方面：其一，是歐洲傳統(tǒng)的人道主義價(jià)值觀念，要求政治家們面對(duì)艾蘭·庫(kù)爾迪和其他數(shù)以百計(jì)死于途中的難民這樣的悲劇不能袖手旁觀。其二，是歐洲經(jīng)濟(jì)一體化體系的要求。難民們首先抵達(dá)的歐洲國(guó)家是希臘、意大利和匈牙利，這些國(guó)家要么債務(wù)危機(jī)仍未消除，要么缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。假如其他歐洲國(guó)家不施援手，難民潮就可能引發(fā)新的危機(jī)，為歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇蒙上新的陰影。這樣的事在希臘債務(wù)危機(jī)發(fā)作期間已經(jīng)反復(fù)上演，甚至導(dǎo)致歐元區(qū)一度面臨解體危險(xiǎn)。對(duì)于默克爾等主張歐洲一體化的政治家來(lái)說(shuō)，保持歐元區(qū)和歐盟整體性，讓之前援助希臘的資金不致落空非常必要。

　　還要看到，歐美國(guó)家從不諱言難民對(duì)于本國(guó)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。美國(guó)越戰(zhàn)后大量吸收南越難民的歷史表明，接收難民雖然會(huì)增加社會(huì)治安等挑戰(zhàn)，但也具有延緩接收國(guó)老齡化速度，提供新勞動(dòng)力的正向作用。歐洲媒體就認(rèn)為，默克爾之所以選擇向難民打開(kāi)國(guó)門(mén)，解決迫在眉睫的人口下降問(wèn)題是考量因素之一。由于適齡勞動(dòng)人口下降，德國(guó)的撫養(yǎng)比正在急劇攀升。為此，有專家建議，在私營(yíng)部門(mén)未必愿意接收難民為新雇員的情況下，德國(guó)政府可以出面吸收部分難民，讓他們參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　增加勞動(dòng)人口，當(dāng)然不是德國(guó)等歐洲國(guó)家積極吸納難民的主要原因，但經(jīng)濟(jì)考量無(wú)疑是決策的重要組成部分，各國(guó)不會(huì)只算政治賬、道義賬。而跨年夜的騷亂發(fā)出的警示是，基于文化傳統(tǒng)、難民素質(zhì)等因素，將難民培養(yǎng)成合格的勞動(dòng)者將付出很高成本。極端宗教主義者已混入難民營(yíng)的傳言，又預(yù)示了治安和反恐的成本會(huì)急劇上升，這削弱了吸收難民的正面經(jīng)濟(jì)意義，使實(shí)施寬松的難民政策，有可能只剩下宣示人道主義政治觀這點(diǎn)價(jià)值。復(fù)合型政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，收緊難民政策也就變得順理成章。這才是歐洲難民政策先寬后緊的主要原因。

　　一體化缺陷成難民政策障礙

　　迄今為止，歐洲一體化機(jī)制中既缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)，也缺少對(duì)難民潮這樣的政治和社會(huì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)。

　　在歐洲開(kāi)始放寬難民政策時(shí)，歐洲內(nèi)部就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，光靠國(guó)家行為很難合理安置難民，整個(gè)歐洲必須采取統(tǒng)一行動(dòng)。但是，由于歐洲各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著差異，對(duì)待難民、移民傳統(tǒng)不同，加之不同國(guó)家受難民潮沖擊程度不同，從一開(kāi)始，接收難民潮就陷入了少數(shù)時(shí)候聯(lián)合行動(dòng)，多數(shù)時(shí)候各自為戰(zhàn)的被動(dòng)局面中。

　　為改變這種情況，歐盟和歐元區(qū)一度提出按照配額制度吸收剩余難民的應(yīng)急機(jī)制，并制訂了可以量化的配額標(biāo)準(zhǔn)，將各國(guó)的人口規(guī)模、GDP總值、收到避難申請(qǐng)數(shù)量和失業(yè)率4項(xiàng)，換算為40%、40%、10%和10%的占比，以此決定哪些國(guó)家應(yīng)該多接收難民，哪些國(guó)家可以減輕負(fù)擔(dān)。但是，這個(gè)權(quán)宜之計(jì)在當(dāng)時(shí)就遭到了法國(guó)等多個(gè)歐洲國(guó)家的反對(duì)。根據(jù)這個(gè)配額標(biāo)準(zhǔn)，法國(guó)作為歐洲大國(guó)顯然需要接收更多難民，但剛剛遭受恐襲之痛、社會(huì)內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)族群分裂傾向的法國(guó)無(wú)意也無(wú)力再承擔(dān)更多責(zé)任。法國(guó)的立場(chǎng)引發(fā)了不少歐洲國(guó)家的呼應(yīng)，這讓歐洲統(tǒng)一接收難民的機(jī)制變得形同虛設(shè)。

　　更大的問(wèn)題在于歐洲一體化機(jī)制當(dāng)中。歐洲一體化的主要表現(xiàn)是建成了歐元區(qū)，為歐盟成員國(guó)制訂了財(cái)政赤字不能超過(guò)GDP的3%的警戒線和申根協(xié)定。盡管這些成果代表了當(dāng)今區(qū)域一體化的最高水平，但迄今為止，歐洲一體化機(jī)制中既缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)，也缺少對(duì)難民潮這樣的政治和社會(huì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)。在歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)前后，包括德、法在內(nèi)的歐盟主要國(guó)家就曾多次突破3%的赤字警戒線，讓這條財(cái)經(jīng)紀(jì)律變得可有可無(wú)。債務(wù)危機(jī)還導(dǎo)致越來(lái)越多的人對(duì)歐盟和歐元區(qū)持懷疑態(tài)度。英國(guó)將最遲于明年、最早在今年就對(duì)是否退出歐盟進(jìn)行全民公投，希臘不止一次將退出歐元區(qū)作為與援助方的籌碼，對(duì)歐洲一體化進(jìn)程態(tài)度最堅(jiān)決的德國(guó)，內(nèi)部也出現(xiàn)了德國(guó)主動(dòng)退出歐元區(qū)，不再充當(dāng)經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家“金主”的呼聲。這都體現(xiàn)了歐洲一體化進(jìn)程的孱弱。

　　在歐洲難民潮出現(xiàn)后，連運(yùn)行最穩(wěn)定的申根協(xié)定也開(kāi)始動(dòng)搖。不少國(guó)家理直氣壯地在邊界拉上了鐵絲網(wǎng)，開(kāi)始著手準(zhǔn)備遣返不是來(lái)自敘利亞等戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家，而是來(lái)自巴爾干地區(qū)科索沃、阿爾巴尼亞、黑山等國(guó)的難民，但歐盟對(duì)此只能聽(tīng)之任之。有利益共享機(jī)制，而缺少危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，讓歐洲難以找到統(tǒng)一應(yīng)對(duì)難民潮的可行辦法。