黨的十八屆三中全會從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出了建立國家公園體制這一生態(tài)文明制度建設(shè)的重要改革舉措。2015年6月，發(fā)改委同中央編辦、財政部、國土部、環(huán)境保護(hù)部等13個部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）�！斗桨浮诽岢�，建立國家公園體制，實(shí)行分級、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性。筆者結(jié)合多年來工作實(shí)踐，就建立北疆國家公園進(jìn)行了深入研究和思考。

　　建立國家公園難在哪？

　　國家公園目前在我國還是一個全新的概念，還未統(tǒng)一建立起關(guān)于國家公園的內(nèi)涵﹑定位﹑目標(biāo)及管理體系和規(guī)范等。以北疆國家公園建設(shè)為例，還存在諸多難點(diǎn)。

　　自然保護(hù)體系建設(shè)滯后。新疆區(qū)域特征獨(dú)特，生態(tài)復(fù)雜多樣，至今未制定與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)需求相適應(yīng)的、系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)體系和考核辦法。自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)的主體推動力量價值取向缺失、模糊，致使行動遲緩、缺乏作為。

　　法規(guī)建設(shè)滯后，管理主體復(fù)雜。目前，國家公園的法制建設(shè)較為滯后，還沒有一部完善的國家公園管理法，使國家公園的建設(shè)和管理無法可依。同時，國家森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等分別立法，各行其道，各法規(guī)執(zhí)行時易出現(xiàn)矛盾，不利于國家公園體制建設(shè)。由于體制原因，目前新疆區(qū)域的保護(hù)地主要涉及林業(yè)、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、兵團(tuán)等眾多部門。多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，部門之間協(xié)調(diào)困難，給保護(hù)地管理帶來諸多困難，使規(guī)劃難以實(shí)施。

　　保護(hù)地經(jīng)費(fèi)投入不足。保護(hù)地經(jīng)費(fèi)未能進(jìn)入中央和地方各級政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，基本遵循地方政府負(fù)擔(dān)和保護(hù)地自籌的原則。保護(hù)地的設(shè)立還處于政府推動階段，民資介入甚少，在缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和自然保護(hù)基金的情況下，大部分保護(hù)地均難以保證日常經(jīng)費(fèi)的充足性和及時性。

　　群眾生態(tài)管理意識面臨挑戰(zhàn)。生活在新疆的各族人民在長期的生產(chǎn)實(shí)踐中，雖然形成了以人與自然和諧發(fā)展為理念的樸素生態(tài)倫理，但目前受現(xiàn)實(shí)主義、功利主義、享受主義的影響，傳統(tǒng)的生態(tài)倫理約束機(jī)制面臨新的沖擊。保護(hù)地所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，周邊居民普遍存在依靠自然資源維持生計(jì)的情況，各種破壞保護(hù)地行為屢禁不止。

　　建立國家公園應(yīng)遵循何種路徑？

　　通過深入調(diào)研和認(rèn)真思考，筆者認(rèn)為建立北疆國家公園建設(shè)，需要重點(diǎn)把握好以下幾點(diǎn)。

　　堅(jiān)持保護(hù)為主。建立國家公園的出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)自然資源保護(hù)。要強(qiáng)化自然與生態(tài)資源保護(hù)，在無害的前提下合理利用，發(fā)揮科研、教育和旅游的功能。國家公園區(qū)域內(nèi)的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源，這些自然資源歷經(jīng)上百年、上千年的滄桑變遷，是人類的寶貴財富，一旦遭到破壞無法恢復(fù)。因此，建立北疆國家公園應(yīng)始終堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)放在第一位，只有在自然資源得到有效保護(hù)的前提下，才能適度開發(fā)利用，從而推動生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)明晰。國家公園的核心內(nèi)涵是自然性、國有性和公益性。當(dāng)前，新疆適宜建立國家公園的地區(qū)主要分布在邊區(qū)、山區(qū)、林區(qū)，當(dāng)?shù)卣腿?/P>

　　民群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望比較強(qiáng)烈。如果國家公園內(nèi)的自然資源為當(dāng)?shù)卣蛘呷罕娝�，在�?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，極有可能造成自然資源過度開發(fā)，不符合建立國家公園的目的。為此，建立國家公園建設(shè)管理應(yīng)以中央或自治區(qū)政府為主，園內(nèi)自然資源歸中央或自治區(qū)政府所有，做到誰所有誰負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

　　堅(jiān)持一園一法。為確保國家公園建設(shè)和管理規(guī)范有序推進(jìn)，有效保護(hù)園內(nèi)自然資源，在當(dāng)前國家沒有出臺專門的國家公園法律的情況下，國家公園應(yīng)制定相應(yīng)的管理辦法或條例，實(shí)現(xiàn)依法管理。待條件成熟后，可通過出臺國家或自治區(qū)層面的法律法規(guī)，形成完整統(tǒng)一的法律制度。

　　堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃。為確保國家公園合理布局，從建立之初就應(yīng)科學(xué)規(guī)劃。國家公園的設(shè)立要符合國家和自治區(qū)主體功能區(qū)定位，應(yīng)主要設(shè)立在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。當(dāng)前，野生動物保護(hù)出現(xiàn)的最大問題是棲息地破碎化。由于采礦、高速路建設(shè)、水電開發(fā)，導(dǎo)致棲息地破壞，野生動植物喪失嚴(yán)重。建設(shè)國家公園，在空間上需要大片面積，這樣就可能把破碎的棲息地連接起來，有利于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。同時，要積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和通行規(guī)則，按照世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟確定的標(biāo)準(zhǔn)，國家公園的面積應(yīng)不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護(hù)的特殊生態(tài)或特殊地形。

　　堅(jiān)持理順關(guān)系。強(qiáng)化自然與生態(tài)資源保護(hù)，發(fā)揮科研、教育和旅游的功能；處理好自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性與行政區(qū)域的關(guān)系，實(shí)行頂層設(shè)計(jì)，國家管理、政府投資；正確把握政府公共服務(wù)與市場配置資源的關(guān)系，公園的生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)性工作由政府負(fù)責(zé)投資，經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)可鼓勵民營企業(yè)或公司投入；處理好依托保護(hù)區(qū)、各類公園建設(shè)的關(guān)系，發(fā)揮應(yīng)有的功能與作用，開創(chuàng)適宜新疆的管理新模式。

　　在此基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為核心目標(biāo)，以主體功能區(qū)制度為依據(jù)，以國家重要的生態(tài)地理單元為參照，統(tǒng)籌規(guī)劃，使建立國家公園體制的工作科學(xué)、穩(wěn)妥而有序地開展，完善適合新疆實(shí)際的自然保護(hù)體系。

　　建立國家公園應(yīng)解決好哪些問題？

　　一要做好國家公園區(qū)功能劃分。建立北疆國家公園應(yīng)劃分4個功能區(qū)，即嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。依法嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域包括卡拉麥里自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和沿天山一帶核心資源區(qū)等自然生態(tài)系統(tǒng)保存完整的區(qū)域。生態(tài)環(huán)境保育區(qū)包括天山、阿爾泰山等廣泛區(qū)域，其中天山具有極好的自然奇觀，也是中亞山地眾多珍稀瀕危物種、特有種的重要棲息地；天山西部林區(qū)、天山東部林區(qū)、阿爾泰山林區(qū)所管轄的國有森林資源是國家天然林保護(hù)工程的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域；西起精河，東至巴里坤的天山北坡，是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，是生產(chǎn)生活的水源地；天山、阿爾泰山林區(qū)是新疆重要的生態(tài)防護(hù)和水源涵養(yǎng)林區(qū)。

　　二要制定出臺北疆國家公園發(fā)展規(guī)劃。盡快由機(jī)構(gòu)編制部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部委，共同形成以5年為時間段的中期專項(xiàng)規(guī)劃或《北疆國家公園建設(shè)行動計(jì)劃》、《北疆國家公園體制建設(shè)指導(dǎo)意見》等文件，并將其作為北疆建設(shè)國家公園的指導(dǎo)綱領(lǐng)和近期開展工作的主要依據(jù)，逐步形成國家公園建設(shè)的模式。

　　三要系統(tǒng)搭建北疆國家公園管理機(jī)制。建立“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、特許經(jīng)營、多方參與”的經(jīng)營機(jī)制，在保證國家公園的公益性前提下，通過特許經(jīng)營方式，充分調(diào)動社會各界參與國家公園保護(hù)、管理、開發(fā)和運(yùn)營的積極性。建立“多元化資金投入與政府專項(xiàng)財政向結(jié)合”的資金機(jī)制，在北疆國家公園建設(shè)的試點(diǎn)階段和完善階段，分先后側(cè)重不同的資金投入比重。建立多層次的監(jiān)督機(jī)制，將主管部門聯(lián)合相關(guān)遺產(chǎn)管理部門制定的長效監(jiān)督機(jī)制、垂直遙感監(jiān)測與人工實(shí)地監(jiān)測形成的基層巡護(hù)監(jiān)管體系與公眾監(jiān)督作用有機(jī)結(jié)合。建立地區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，通過北疆國家公園建設(shè)改善公園區(qū)民生，提供就業(yè)機(jī)會，帶動公園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　四要設(shè)立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國家公園建設(shè)。為了規(guī)范國家公園建設(shè)，要明確提高準(zhǔn)入門檻，劃清界限。在國家公園建設(shè)試點(diǎn)之初就要制定國家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對適合建設(shè)國家公園的遺產(chǎn)地進(jìn)行合理的調(diào)查、評估、審查和授權(quán)，以保證國家公園實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。

　　五要加強(qiáng)國家公園相關(guān)研究。針對建設(shè)符合新疆實(shí)際的國家公園及其資源保護(hù)、管理經(jīng)營等方面的全新問題，要著力加強(qiáng)理論和支撐技術(shù)研究，進(jìn)一步提高對國家公園建設(shè)的認(rèn)識和實(shí)踐水平，包括成立國家公園專家委員會、建立國家公園研究網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)國家公園科研機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，建立國家公園監(jiān)測體系等。同時，選擇合適階段，積極啟動國家公園立法程序。（作者單位：新疆自治區(qū)政協(xié)）