在區(qū)域大氣污染治理上，一個能擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任主體的出現(xiàn)，將使該項事業(yè)出現(xiàn)突破性的進展。毫無疑問，治理污染的大事業(yè)并非簡單的“一主（體）就靈”或“一垂（直）就靈”，同時需要發(fā)揮區(qū)域內(nèi)省市的主動性和積極性

　　現(xiàn)存區(qū)域合作機制缺乏一個責(zé)任主體

　　大氣污染，是流動的。甲地產(chǎn)生，可以飄害乙地。即便乙地不生污染，也會“享受”污染。反之亦然。此外，水污染也有類似情況。鑒于此，跨縣市、跨省市的區(qū)域合作防治就顯得十分必要。

　　2004年起，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域，在中央部署下，啟動了區(qū)域大氣污染防治合作。2010年至2013年，環(huán)保部、國務(wù)院曾三次發(fā)布和部署區(qū)域大氣污染防治合作。2015年1月1日正式實施的《環(huán)保法》也有類似要求。多年來的區(qū)域合作，取得了遏制大氣污染的一些成效，但是，效果不彰。

　　究其原因，除了眾所周知的思想認識問題之外，關(guān)鍵是區(qū)域合作機制存在嚴重缺陷——缺乏一個責(zé)任主體。目前的區(qū)域合作機制，雖然環(huán)保法規(guī)定“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治（即下文‘四統(tǒng)一’）”的規(guī)定，但是，能擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任主體是誰呢？是主管部門、還是省市地方？沒有答案。說是區(qū)域內(nèi)的每個地方有責(zé)任，主管部門也有責(zé)任，大家都有責(zé)任。但大家都有責(zé)任，等于大家都沒有責(zé)任，沒有一個行政主體能為全區(qū)域的大氣質(zhì)量直接負責(zé)，無法把板子打到他們身上。

　　因為沒有責(zé)任主體，弊端由此發(fā)生：首先是“四統(tǒng)一”統(tǒng)一不了，誰有權(quán)威來統(tǒng)、來率領(lǐng)呢？沒有。于是，治污規(guī)劃不能真正協(xié)同、污染排放標準互有差異、監(jiān)測污染寬嚴不一、防治污染各念各調(diào)。其次，是誰來執(zhí)掌監(jiān)測、執(zhí)法權(quán)呢？現(xiàn)狀是由本地行政及其下屬機構(gòu)來監(jiān)測、執(zhí)法。本地管理往往讓位于本地經(jīng)濟發(fā)展，所以，監(jiān)測普遍寬松，執(zhí)法普遍不嚴，最終效果一定不盡如人意。

　　那為何在區(qū)域大氣污染防治合作中，會缺乏責(zé)任主體呢？原因有兩個：一是法律約束還嫌軟弱。當(dāng)前重點區(qū)域的大氣污染防治合作機制，主要依據(jù)國家管理部門的指導(dǎo)意見，并非剛性的法律約束�，F(xiàn)行的大氣污染防治法，也只要求地方政府對本行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，對其他行政區(qū)的事你無需也無法負責(zé)。正在審議的大氣污染防治法草案，也未明確重點區(qū)域環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體。簡言之，法律沒有要求有一個在全區(qū)域能有所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任主體。二是條塊雙重管理機制的割裂。在現(xiàn)行體制下，國家環(huán)保部對于地方環(huán)保局只有指導(dǎo)和監(jiān)督的職能，沒有法律、法規(guī)明確規(guī)定行使直接管理權(quán)（如環(huán)保法模糊規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方各級人民政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”）。于是，在環(huán)保利益的四方博弈中，中央環(huán)保部門、地方經(jīng)濟部門、地方環(huán)保部門、排污企業(yè)四方，形成了中央對地方一對三的局面，中央環(huán)保部門必輸無疑。

　　責(zé)任主體應(yīng)該是一竿子插到底的垂直管理

　　這里提出在區(qū)域大氣污染防治合作中設(shè)立一個責(zé)任主體的設(shè)想和建議。

　　首先要考慮的是，這個責(zé)任主體由誰擔(dān)當(dāng)？區(qū)域是跨省市的，由某個省市來擔(dān)當(dāng)，是擺不平的。所以，只能由區(qū)域內(nèi)各省市以外的某個主體來擔(dān)當(dāng)才是現(xiàn)實的。毫無疑問，只有國家環(huán)保部下設(shè)的區(qū)域管理機構(gòu)才適宜扮演這個角色�，F(xiàn)在，的確有這樣的機構(gòu)，比如區(qū)域環(huán)境督查中心。但是，這個機構(gòu)僅僅是一個事業(yè)機構(gòu)，沒有行政管理權(quán)。所以，應(yīng)該把它升級為對全區(qū)域環(huán)境具有責(zé)任主體的行政機構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)全區(qū)域的大氣和環(huán)境保護。其責(zé)任包括，負責(zé)區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃、標準、監(jiān)測和防治，其中，應(yīng)該明確具有直接執(zhí)法權(quán)。

　　其次要考慮的是，這個責(zé)任主體同省市環(huán)保機構(gòu)的管理關(guān)系。如果一方面有一個需要對區(qū)域大氣污染防治負全責(zé)的主體，另一方面它沒有一個覆蓋全區(qū)域各省市乃至市縣的系統(tǒng)化的支撐機構(gòu)，說話沒人聽，活兒沒人干，那是空頭司令，也是不行的�？磥恚�各省市乃至各市縣的環(huán)保機構(gòu)應(yīng)該由它來管理。顯然，這個責(zé)任主體應(yīng)該是一竿子插到底的垂直管理。這樣，才可能突破地方保護主義阻滯中央環(huán)保政策、異化環(huán)保責(zé)任的困局。再次，需要考慮這個責(zé)任主體同省市之間環(huán)保成本的分攤關(guān)系�？梢杂袃蓷l基本的界線。一是，屬于行政管理的成本（含監(jiān)測費用），由垂直管理系統(tǒng)承擔(dān)，包括現(xiàn)有省市行政管理所需要的人、財、物管理成本的轉(zhuǎn)移。二是，大氣和環(huán)境污染防范和治理的投入，按照誰產(chǎn)生誰負擔(dān)的原則，由省市及市縣的污染產(chǎn)生主體承擔(dān)，包括企業(yè)、自然人和機構(gòu)等，地方政府則承擔(dān)防范污染和治理公共污染的成本。

　　如果上述設(shè)想是合理的，建議在工作上還要作如下的安排和配合。一是在國家層面上，要制訂一個暫行條例，對這個責(zé)任主體體制作一個初步的、基本的制度和技術(shù)安排。二是選擇一兩個大氣污染的重點區(qū)域做試點，例如長三角、京津冀，積累經(jīng)驗。再次，待試點地區(qū)取得成功經(jīng)驗以后，修訂相關(guān)的法律規(guī)章，時間要掌握在一兩年之內(nèi)。另外，借鑒發(fā)達國家的管理經(jīng)驗，如何在大氣及環(huán)境保護上發(fā)揮民間監(jiān)督的第三方力量，要趕快提到議事日程上來。

　　相信，在區(qū)域大氣污染治理上，一個能擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任主體的出現(xiàn)，將使該項事業(yè)出現(xiàn)突破性的進展。毫無疑問，治理污染的大事業(yè)并非簡單的“一主（體）就靈”或“一垂（直）就靈”，同時需要發(fā)揮區(qū)域內(nèi)省市的主動性和積極性。（作者分別為上海社科院研究員，全國政協(xié)委員、上海市人民政府參事、上海社科院研究員）