2020年5月28日，十三屆全國人大三次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（以下簡稱《決定》）�！稕Q定》圍繞建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制作出了七項(xiàng)重要決定，對(duì)于在香港特別行政區(qū)切實(shí)有效地維護(hù)國家安全，保持香港長期繁榮穩(wěn)定，保障香港居民合法權(quán)益，完善憲法所確立的特別行政區(qū)制度，推動(dòng)“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的有效實(shí)施等提供了有力的法治保障。

　　特別行政區(qū)制度是“一國兩制”偉大構(gòu)想制度化的具體體現(xiàn)

　　“一國兩制”是“一個(gè)國家，兩種制度”的簡稱，指的是在統(tǒng)一的國家之內(nèi)，國家主體實(shí)行社會(huì)主義制度，個(gè)別地區(qū)依法實(shí)行資本主義制度。1981年8月26日，鄧小平同志在北京會(huì)見港臺(tái)知名人士傅朝樞時(shí)，首次公開提出解決臺(tái)灣、香港問題的“一國兩制”偉大構(gòu)想。為了將“一國兩制”構(gòu)想具體化、制度化，1982年通過的現(xiàn)行憲法第31條以及第62條第十三項(xiàng)（2018年現(xiàn)行憲法第五次修改后變更為第62條第十四項(xiàng)）等條款設(shè)定特別行政區(qū)制度來全面體現(xiàn)“一國兩制”的制度要求和法律內(nèi)涵。

　　1984年6月22日、23日，鄧小平同志分別會(huì)見香港工商界訪京團(tuán)和香港知名人士鐘士元等時(shí)，對(duì)“一國兩制”的內(nèi)涵，結(jié)合憲法第31條等規(guī)定進(jìn)一步做了深入闡述。他指出：“我們的政策是實(shí)行‘一個(gè)國家，兩種制度’，具體說，就是在中華人民共和國內(nèi)，十億人口的大陸實(shí)行社會(huì)主義制度，香港、臺(tái)灣實(shí)行資本主義制度。”

　　我國現(xiàn)行憲法第31條和第62條等條款規(guī)定的特別行政區(qū)制度，是為了保證“一國兩制”的制度化而創(chuàng)設(shè)的具有中國特色的國家結(jié)構(gòu)形式。香港特別行政區(qū)是基于“一國兩制”偉大構(gòu)想、根據(jù)現(xiàn)行憲法所確立的特別行政區(qū)制度并通過全國人大的重要決定以及基本法等具體的法律規(guī)定設(shè)立和存在的，是中華人民共和國的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。香港特別行政區(qū)是作為單一制國家結(jié)構(gòu)形式的中華人民共和國不可分離的組成部分，其自身存在的合法性來自現(xiàn)行憲法所規(guī)定的特別行政區(qū)制度。沒有憲法規(guī)定的特別行政區(qū)制度，就沒有香港特別行政區(qū)的合法、有效的存在，更不可能依法享有高度自治權(quán)。

　　特別行政區(qū)制度是一項(xiàng)重要的憲法制度

　　根據(jù)現(xiàn)行憲法第31條和第62條的規(guī)定，國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)；在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定；全國人民代表大會(huì)決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。根據(jù)上述規(guī)定，特別行政區(qū)制度作為一項(xiàng)重要的憲法制度，具有完整的憲法制度結(jié)構(gòu)，包括特別行政區(qū)設(shè)立制度、變更制度、延續(xù)制度，特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，特別行政區(qū)的分類制度，不同特別行政區(qū)相互之間的關(guān)系制度，特別行政區(qū)維護(hù)國家安全制度，特別行政區(qū)國防和外交制度等。憲法上的特別行政區(qū)制度內(nèi)容非常豐富，為所有依據(jù)憲法設(shè)立的不同特別行政區(qū)確立了必須予以遵循的總的憲法原則。

　　作為一項(xiàng)重要的憲法制度，特別行政區(qū)制度核心內(nèi)涵是“特別行政區(qū)實(shí)行的制度”。特別行政區(qū)實(shí)行的制度是現(xiàn)行憲法所明確規(guī)定的特別行政區(qū)制度內(nèi)涵的具體化，是特別行政區(qū)制度的“四梁八柱”，但特別行政區(qū)實(shí)行的制度在性質(zhì)上只屬于特別行政區(qū)制度的組成部分，不能與作為一項(xiàng)重要憲法制度的特別行政區(qū)制度畫上等號(hào)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度有著嚴(yán)格的設(shè)立條件，根據(jù)憲法第31條規(guī)定，應(yīng)“按照具體情況”，由全國人大以“法律”規(guī)定。這就意味著，作為特別行政區(qū)制度的“四梁八柱”，特別行政區(qū)實(shí)行的制度應(yīng)當(dāng)以法律形式規(guī)定。從文義上看，這里的法律首先應(yīng)當(dāng)指全國人大依據(jù)憲法有權(quán)制定的基本法律，也包括全國人大授權(quán)全國人大常委會(huì)制定的基本法律之外的其他法律。

　　總之，現(xiàn)行憲法通過第31條和第62條第十四項(xiàng)的規(guī)定，科學(xué)有效地構(gòu)建了作為一項(xiàng)重要憲法制度的特別行政區(qū)制度的制度框架，并賦予全國人大在建設(shè)特別行政區(qū)制度中明確的憲法職能。

　　基本法是規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行的制度的核心法律依據(jù)

　　為確保現(xiàn)行憲法所規(guī)定的特別行政區(qū)制度能夠在實(shí)踐中有效落實(shí)、得到充分有效的法律保障，1990年4月4日七屆全國人大三次會(huì)議通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，1993年3月31日八屆全國人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》。兩個(gè)基本法都是全國人大依據(jù)憲法賦予的職權(quán)以基本法律的形式來規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行的制度，其中，最主要的是在香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)“保持原有的資本主義制度和生活方式”，同時(shí)還考慮了香港特別行政區(qū)實(shí)行的資本主義制度所受到的英國法律文化傳統(tǒng)的影響以及澳門特別行政區(qū)實(shí)行的資本主義制度所受到的大陸法系法律文化傳統(tǒng)的影響，充分反映了兩個(gè)特別行政區(qū)各自實(shí)行的制度的“具體情況”。根據(jù)兩個(gè)基本法的規(guī)定，基本法是特別行政區(qū)實(shí)行的制度的核心法律依據(jù)。例如香港基本法第11條第1款規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條，香港特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)�！卑拈T基本法第11條第1款也作了相同的規(guī)定。但從特別行政區(qū)實(shí)行的制度只不過是作為憲法制度的特別行政區(qū)制度的一項(xiàng)重要制度內(nèi)容的法律特性來看，兩個(gè)基本法只是為建立健全憲法上所規(guī)定的特別行政區(qū)制度提供了充分法律保障，而沒有涵蓋其全部內(nèi)涵，例如香港基本法第20條和澳門基本法第20條都分別規(guī)定，香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和中央人民政府授予的其他權(quán)力。這就意味著特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度不限于基本法的規(guī)定，還可以根據(jù)“具體情況”由全國人大及其常委會(huì)和中央人民政府來加以補(bǔ)充和完善。特別是全國人大及其常委會(huì)還可以基本法以外的其他立法方式來確定憲法上所規(guī)定的特別行政區(qū)制度的法律內(nèi)涵，并對(duì)基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)實(shí)行的制度是否與憲法上所規(guī)定的特別行政區(qū)制度要求相一致予以確認(rèn)。具體說，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

　　基本法作為規(guī)范特別行政區(qū)實(shí)行的制度的最重要法律依據(jù)，其本身是否符合憲法規(guī)定的特別行政區(qū)制度的要求由全國人大單獨(dú)作出決定加以認(rèn)可。例如，七屆全國人大三次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》規(guī)定：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的�！�

　　作為確立特別行政區(qū)實(shí)行的制度的基本法律依據(jù)，可以根據(jù)具體情況由全國人大按照法定程序予以修改，由全國人大常委會(huì)按照法定程序進(jìn)行解釋。例如，香港基本法第158條第1款規(guī)定：“本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)�！钡�159條第1款又規(guī)定：“本法的修改權(quán)屬于全國人民代表大會(huì)�！�

　　由此可見，隨著“一國兩制”方針在香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)實(shí)踐的不斷發(fā)展，全國人大根據(jù)現(xiàn)行憲法第31條和第62條的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)具體情況，可以對(duì)在特別行政區(qū)實(shí)行的制度以立法的形式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以此來進(jìn)一步完善憲法所規(guī)定的特別行政區(qū)制度。

　　《決定》為推動(dòng)香港基本法國家安全條款本地化立法提供了有力法治保障

　　香港基本法第23條明確了香港特別行政區(qū)負(fù)有維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任和立法義務(wù)。然而，因?yàn)榉N種原因，香港特別行政區(qū)成立20多年來，23條立法一直沒有完成。近年來，香港特別行政區(qū)國家安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯，特別是美國國會(huì)通過了所謂“香港人權(quán)與民主法案”，公然不顧香港特別行政區(qū)是根據(jù)《中華人民共和國憲法》、香港基本法等設(shè)立的一個(gè)特別行政區(qū)這一國際社會(huì)公認(rèn)的事實(shí)，忽視香港回歸之后奉行的是以《中華人民共和國憲法》和香港基本法為前提的“新法治”，而不是回歸前帶有殖民色彩的英國法律傳統(tǒng)，這是視中華人民共和國主權(quán)為兒戲的霸權(quán)主義行徑。

　　在此種背景下，香港基本法第23條賦予香港特別行政區(qū)自行制定維護(hù)國家安全立法的具體情況發(fā)生了重大變化：一方面，香港回歸20多年來，由于反中亂港勢(shì)力和外部敵對(duì)勢(shì)力的極力阻撓、干擾，23條立法一直沒有完成。而且，自2003年23條立法受挫以來，這一立法在香港已被一些別有用心的人嚴(yán)重污名化、妖魔化，香港特別行政區(qū)完成23條立法實(shí)際上已經(jīng)很困難，保持香港長期繁榮穩(wěn)定、維護(hù)國家安全面臨著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量�！必瀼芈鋵�(shí)黨中央決策部署，在香港目前形勢(shì)下，必須從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，改變香港特別行政區(qū)國家安全領(lǐng)域長期“不設(shè)防”狀況，在憲法和香港基本法的軌道上推進(jìn)維護(hù)國家安全制度建設(shè)，加強(qiáng)維護(hù)國家安全工作，確保香港“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　因此，《決定》具有非常重要的意義。一方面，《決定》授權(quán)全國人大常委會(huì)制定與建立健全香港維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制相關(guān)的法律，可以及時(shí)和有效地彌補(bǔ)香港維護(hù)國家安全的制度漏洞，有效震懾和打擊各種日漸猖獗的危害國家安全行為，并為香港繼續(xù)完成國家安全本地化立法提供更加清晰可靠的立法指引；另一方面，通過全國人大常委會(huì)直接制定香港維護(hù)國家安全的法律，彰顯國家安全屬于中央立法事權(quán)的特性，進(jìn)一步完善現(xiàn)行憲法所規(guī)定的特別行政區(qū)制度，持續(xù)有效地推動(dòng)“一國兩制”方針在香港特別行政區(qū)的充分實(shí)踐，維護(hù)香港繁榮和穩(wěn)定。

　　【作者：莫紀(jì)宏、徐梓文（分別系中國社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、國際法研究所所長；中國社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員） 】