中共中央政治局9月11日審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，與此前已經(jīng)發(fā)布的《加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等制度一起，初步完成了我國生態(tài)文明建設的頂層設計，將一幅比較完整的生態(tài)文明建設藍圖清晰地展現(xiàn)出來。

　　復雜系統(tǒng)呼喚頂層設計

　　建設生態(tài)文明是中華民族偉大復興的重大工程和中國特色社會主義總體布局的重要內(nèi)容，也是一個艱難探索的過程。生態(tài)文明建設包含了先進的生態(tài)倫理、完善的生態(tài)制度、發(fā)達的生態(tài)經(jīng)濟、良好的生態(tài)人居和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等豐富的內(nèi)容，是一個復雜龐大的系統(tǒng)運動過程。對于這樣一個過程，我們沒有現(xiàn)成的歷史經(jīng)驗，世界各國也難以提供完整的知識借鑒，因此，在推進生態(tài)文明建設時只能采取積極穩(wěn)健的態(tài)度，在實踐中摸索，在摸索中提升，逐步形成比較完整的戰(zhàn)略框架。

　　自黨的十七大提出建設生態(tài)文明以來的8年時間，可以看作是我國建設生態(tài)文明的實踐和探索時期。在這段時期，一方面，中央加強了理論指導和宏觀部署；另一方面，鼓勵地方放開手腳，大膽創(chuàng)新，積累經(jīng)驗。這是一個上下互動、各方相容的良性作用過程，取得了很好的成效。全國各地因地制宜，各顯神通，新做法、新經(jīng)驗層出不窮。例如，有的地方以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整為主推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，有的地方以生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)建活動為龍頭帶動綜合配套建設等。再如生態(tài)文明建設的組織機構(gòu)，有的地方成立了生態(tài)文明建設委員會或領導小組，有的地方主要依托環(huán)保部門推進生態(tài)文明建設�？梢哉f，尊重實踐、鼓勵創(chuàng)新是我國推進生態(tài)文明建設的基本經(jīng)驗之一。

　　隨著生態(tài)文明建設不斷推進，很多深層次的利益沖突、制度缺陷和體制機制障礙等問題逐漸暴露出來，許多地方感到創(chuàng)新的空間受到了各種外部條件的制約，有的地方和部門感到生態(tài)文明建設涉及的方面很多，看不清進一步深化工作的方向。這些情況表明，事物的發(fā)展一般會經(jīng)歷由簡單到復雜的過程，需要人們從生態(tài)文明建設的復雜關系中總結(jié)發(fā)展規(guī)律，從摸著石頭過河轉(zhuǎn)換到重視頂層設計，從更高層面上提出推進生態(tài)文明建設的全景藍圖。

　　按照中央關于改革“要敢于出招又善于應招，做到‘蹄疾而步穩(wěn)’”的要求，這一藍圖經(jīng)過廣泛的基層總結(jié)和精心的頂層設計，現(xiàn)已初步形成，總體上包含3個層面：

　　第一是理念和戰(zhàn)略層面。這主要是在黨的十七大、十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會等重要歷史節(jié)點上作出的方向性決策部署，包括提出建設生態(tài)文明的戰(zhàn)略，要求將其擺在更高的戰(zhàn)略地位，深刻融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設之中，形成中國特色社會主義“五位一體”總體布局等，這些理念和戰(zhàn)略方向的確立具有重大的歷史意義，居于生態(tài)文明建設藍圖的最高層，起到旗幟和標志的作用。

　　第二是目標和任務層面。這主要是由中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》所作出的具體部署，包括提出了協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化的總體要求，以及到2020年的主要目標，并從國土空間開發(fā)、提高發(fā)展質(zhì)量、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明制度、統(tǒng)計監(jiān)測執(zhí)法、良好社會風尚、加強組織領導等8方面布置了任務，為生態(tài)文明建設建立了行動指南。

　　第三是制度和體制層面。這主要是由《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等作出的保障措施安排，用以支持完成上述生態(tài)文明建設目標和任務。這些保障措施屬于國家治理體系和治理能力范疇，都是近年來生態(tài)文明建設中迫切需要突破和改進的制度條件。

　　理解《生態(tài)文明體制改革總體方案》，需要把握“668”，即6個理念、6項原則、8類制度。6個理念是：尊重自然、順應自然、保護自然，發(fā)展和保護統(tǒng)一，綠水青山就是金山銀山，自然價值和自然資本，空間均衡，山水林田湖是生命共同體。6項原則是：堅持正確方向、自然資源公有、城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一、激勵和約束并舉、主動作為和國際合作結(jié)合、試點先行與整體推進結(jié)合。8類制度是：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土開發(fā)保護、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和節(jié)約、資源有償使用和補償、環(huán)境治理體系、市場體系、績效考核和責任追究。

　　上述8類制度都可以應用在環(huán)境保護領域。如果說其中比較重要而目前在環(huán)保領域又比較缺乏的制度，應該是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。環(huán)境除了滿足人們的生活需要（如呼吸潔凈空氣、喝上干凈水）外，還具有容納和凈化污染物的能力（環(huán)境承載力），這種能力是一種自然資源，工廠需要環(huán)境來承納污染物，如同需要土地來放置原材料一樣。日益稀缺的環(huán)境承載力如何產(chǎn)出最大的經(jīng)濟效益？這就是環(huán)境承載力作為稀缺資源的最優(yōu)配置問題。事實證明，市場是配置資源效率最高的制度形式，而市場發(fā)揮作用的前提是資源產(chǎn)權(quán)必須清晰和有效。因此，在環(huán)境保護領域建立環(huán)境承載力的產(chǎn)權(quán)制度，既體現(xiàn)這種資產(chǎn)的公有性質(zhì)，又能夠使這種產(chǎn)權(quán)在具體法人身上得到體現(xiàn)，是我們在貫徹落實生態(tài)文明體制改革要求時應該著重研究的內(nèi)容。

　　搭好生態(tài)文明體制改革基礎性框架

　　深化生態(tài)文明體制改革，要建立正確認識，搭好改革的基礎性框架，在這方面有3個問題需要認真思考。

　　首先是生態(tài)文明體制概念。對生態(tài)文明體制可以有廣義和狹義兩種理解。廣義上，生態(tài)文明體制又稱生態(tài)文明治理體系，是指推進生態(tài)文明建設所需的各種基礎性、常態(tài)化的支撐條件和保障體系的總和，是國家治理體系的一部分。它由生態(tài)文明建設制度體系、組織體系和實施機制構(gòu)成，分別解決生態(tài)文明建設中的動力、主體和途徑問題，即生態(tài)文明體制要為生態(tài)文明建設提供動力來源（通過法治和倫理要求等形式明確目標和任務），確保有人員和機構(gòu)來擔當工作（機構(gòu)改革），并為這些人員和機構(gòu)的執(zhí)行行動授予合法可行的權(quán)威和權(quán)利（有責、有權(quán)、有錢）。狹義上，生態(tài)文明體制是指推進生態(tài)文明建設所需的各種組織機構(gòu)的設置及其職能劃分和權(quán)力配置等，它相當于上述廣義理解中的組織體系部分，即人們常說的機構(gòu)問題。過去，很多關于生態(tài)文明體制改革的研究文獻都是在狹義層面上使用了生態(tài)文明體制概念。

　　如果僅從狹義的機構(gòu)改革層面來理解生態(tài)文明體制改革，可能有些狹窄。生態(tài)文明體制應該是與經(jīng)濟體制、政治體制、社會體制、文化體制等相并列的“大”概念，如同經(jīng)濟體制改革不能僅僅指各個經(jīng)濟管理機構(gòu)之間如何劃分經(jīng)濟管理職能，而要從產(chǎn)權(quán)（所有制）、財稅、分配等基本經(jīng)濟制度上進行調(diào)整一樣，生態(tài)文明體制也應該從上述廣義層面理解，即生態(tài)文明體制應該包括制度體系、組織體系和實施機制，而不僅僅是組織體系。

　　其次是生態(tài)文明體制的來源。生態(tài)文明體制的實質(zhì)是建設生態(tài)文明中各有關主體（政府、社會、市場）的責任、權(quán)力、利益的配置結(jié)構(gòu)，它是由多種因素共同決定的：

　　一是來自生態(tài)文明建設目標和任務的要求。生態(tài)文明建設的形象目標是美麗中國，具體目標是先進倫理、發(fā)達經(jīng)濟、完善制度、優(yōu)美環(huán)境等。生態(tài)文明建設的主要任務是搞好國土空間規(guī)劃、推進資源節(jié)約利用、加強生態(tài)環(huán)境保護和加快制度建設。這些目標和任務都來自中央的政治要求，都需要有生態(tài)文明體制提供支撐和保障。例如，國土空間規(guī)劃需要確立國家對國土資源的用途管制職責，資源節(jié)約利用需要確立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，生態(tài)環(huán)境保護需要強化統(tǒng)一監(jiān)管制度等，這都是生態(tài)文明體制改革的方向。

　　二是來自生態(tài)文明建設實踐中面臨的體制問題。主要是生態(tài)文明建設制度體系不完善（如法律缺失、政策缺位、責任追究不到位等），生態(tài)文明建設組織體系不健全（如各方紛爭、群龍無首、職能交叉等），生態(tài)文明建設實施機制不落實（如執(zhí)法不嚴、司法不足、管理薄弱、缺乏監(jiān)督、道德滑坡、公眾缺位、創(chuàng)新不足等）。這些問題表明，現(xiàn)有的生態(tài)文明體制不能應對生態(tài)文明建設中出現(xiàn)的問題，應針對如何解決這些問題而改革和發(fā)展新的生態(tài)文明體制。

　　三是來自生態(tài)文明制度建設的基本理論。主要有：可持續(xù)發(fā)展理論，即強調(diào)環(huán)境問題的解決要依靠發(fā)展進程的改進，也就是應該建設“五位一體”的總體布局。同時，可持續(xù)發(fā)展強調(diào)代際公平，要求我們建立一個為子孫后代著想、體現(xiàn)社會公平正義的生態(tài)文明體制。國家治理體系現(xiàn)代化理論，即強調(diào)效率與公平的平衡性，要求生態(tài)文明體制滿足社會的主流訴求，保障大多數(shù)人的利益。同時，治理現(xiàn)代化包含著經(jīng)濟有效的原則，要求生態(tài)文明體制做到成本低廉、持續(xù)運行。生態(tài)系統(tǒng)方式理論，即強調(diào)系統(tǒng)的統(tǒng)一性，要求生態(tài)文明體制突破單純的行政區(qū)域束縛，按照自然規(guī)律設計管理制度和組織體系。

　　四是來自國內(nèi)外生態(tài)文明體制建設的經(jīng)驗。生態(tài)文明建設是可持續(xù)發(fā)展的中國化和升級版，國際可持續(xù)發(fā)展的制度建設經(jīng)驗可為我國所借鑒使用。例如，美國并沒有規(guī)定哪個部門負責可持續(xù)發(fā)展事務，整個國家的可持續(xù)發(fā)展推進是依托于現(xiàn)有法律體系，如果發(fā)現(xiàn)需要出臺和實施某方面的可持續(xù)發(fā)展法律和標準，則可由議員或某個政府部門提出法律建議草案，在國會辯論通過后由總統(tǒng)簽署實施，各政府部門則按照法律要求執(zhí)行。這種體制不需要過于復雜的部門間協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了法治社會的特點。

　　第三是生態(tài)文明體制目標模式。生態(tài)文明體制改革的目標模式是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標制定的，實現(xiàn)生態(tài)文明治理體系的現(xiàn)代化，即建設一個制度完善、組織有效、實施有力的生態(tài)文明體制。其中，制度完善的要求是：生態(tài)文明建設的目標和任務比較明確，相關法律法規(guī)和政策規(guī)定比較齊全，各參與主體的權(quán)力、責任、義務和權(quán)利規(guī)定比較合理。組織有效的要求是：在國家治理體系中配備從頂層到基層的組織機構(gòu)，這些機構(gòu)承擔著生態(tài)文明建設的主要職能，具有較強的決策、統(tǒng)籌、指揮、協(xié)調(diào)和獎懲權(quán)力，具備較高的權(quán)威性，是生態(tài)文明建設的主體力量。同時，各種社會組織等也具有重要的職責和參與渠道。實施有力的要求是：具有強大的執(zhí)行生態(tài)文明建設制度的資金和人力保障能力，建立完善的執(zhí)法監(jiān)督體系等。作者系環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任