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長期以來,我國主要采取需求管理政策,雖然取得了一些經(jīng)濟增長效果,但也帶來了一些副作用和后遺癥。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議提出,在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這一表述引發(fā)各界廣泛關(guān)注,也釋放出“十三五”中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新信號——
“十三五”規(guī)劃建議提出,要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心,從實際出發(fā),把握發(fā)展新特征,加大結(jié)構(gòu)性改革力度,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。
為何要進行結(jié)構(gòu)性改革?結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)該改什么?供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點在哪里?《經(jīng)濟日報》記者就此采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所副所長李佐軍。
記者:什么是“結(jié)構(gòu)性改革”?怎樣理解結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵?
李佐軍:結(jié)構(gòu)性改革包含了兩層含義。一方面,深化改革本身涉及很多領(lǐng)域,需要明確改革思路,對“先改什么、后改什么”做出結(jié)構(gòu)性安排,確保改革平穩(wěn)有序推進。
另一方面,當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨很多問題。這些問題又并不是單一的問題,而是多個矛盾交織疊加形成的結(jié)構(gòu)性問題。要解決這些問題,需要有針對性地進行結(jié)構(gòu)性改革。
目前,多數(shù)人理解的結(jié)構(gòu)性改革是指后者。簡而言之,結(jié)構(gòu)性改革是針對結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革。眾所周知,經(jīng)濟發(fā)展常常有周期性波動。過去多年來,我們主要依靠財稅和貨幣政策的調(diào)整來拉動“三駕馬車”,實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)增長。但是,中國經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題,更多的是多年累積下來的結(jié)構(gòu)性問題。要解決這類結(jié)構(gòu)性問題,不能只按凱恩斯式的需求管理政策來應(yīng)對,而要對癥下藥,采取結(jié)構(gòu)性改革對策。
記者:為什么說當(dāng)前中國經(jīng)濟面臨的最大挑戰(zhàn)是結(jié)構(gòu)性矛盾?
李佐軍:2008年國際金融危機爆發(fā)以后,為了保增長或穩(wěn)增長,我們采取了一系列主要針對經(jīng)濟周期性波動的宏觀調(diào)控政策,如積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策和政府投資政策。這些政策確實起到了保增長或穩(wěn)增長的效果。
但是,近年來宏觀調(diào)控政策的邊際效應(yīng)在遞減。雖然連續(xù)多次采取了穩(wěn)增長措施,但GDP增速自2010年一季度達到12.1%的高度之后,一直在震蕩下行,直至2015年三季度的6.9%,而且尚未扭轉(zhuǎn)下行趨勢。這就使得我們不得不重新思考:為什么撫平經(jīng)濟周期性波動的宏觀調(diào)控政策達不到預(yù)期效果?其核心原因恐怕是沒有完全找對病根,沒有對癥下藥。中國經(jīng)濟當(dāng)前的主要問題是結(jié)構(gòu)性問題,而非周期性問題。針對結(jié)構(gòu)性問題,不能用解決周期性波動的宏觀政策去應(yīng)對,而要采取結(jié)構(gòu)性改革去化解。
記者:目前,結(jié)構(gòu)性改革需要從哪些方面去著手推進?
李佐軍:中國目前的結(jié)構(gòu)性問題主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)等六個方面的問題。這六個方面的結(jié)構(gòu)性問題既相對獨立、又相互疊加,需要通過結(jié)構(gòu)性改革去有針對性地解決。
一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題突出表現(xiàn)在低附加值產(chǎn)業(yè)、高消耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)的比重偏高,而高附加值產(chǎn)業(yè)、綠色低碳產(chǎn)業(yè)、具有國際競爭力產(chǎn)業(yè)的比重偏低。為此,需要加快推進科技體制改革,促進高技術(shù)含量、高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;需要加快生態(tài)文明體制改革,為綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力;需要通過金融體制改革、社會保障體制改革等去淘汰落后產(chǎn)能和“三高”行業(yè)等。
二是區(qū)域結(jié)構(gòu)問題。區(qū)域結(jié)構(gòu)問題突出表現(xiàn)在人口的區(qū)域分布不合理。目前,我國城鎮(zhèn)化率尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低,且戶籍人口城鎮(zhèn)化率大大低于常住人口城鎮(zhèn)化率。為此,需要加快戶籍制度改革、福利保障制度改革、土地制度改革等,推進農(nóng)民的市民化進程,提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。
區(qū)域結(jié)構(gòu)的另一個問題是區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不公平。例如,有些地方享有很多“特權(quán)”政策,有些地方發(fā)展嚴(yán)重滯后。為此,需要推進行政管理體制改革、財稅制度改革、區(qū)劃體制改革等,加快建設(shè)全國統(tǒng)一市場,解決不同區(qū)域發(fā)展不平衡問題,使人口和各種生產(chǎn)要素在不同地區(qū)自由流動、優(yōu)化配置。
三是要素投入結(jié)構(gòu)問題。長期以來,我國經(jīng)濟發(fā)展過度依賴勞動力、土地、資源等一般性生產(chǎn)要素投入,人才、技術(shù)、知識、信息等高級要素投入比重偏低,導(dǎo)致中低端產(chǎn)業(yè)偏多、資源能源消耗過多等問題。為此,必須要加快科技體制、教育人才體制等改革,優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu),更多地實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動。
四是排放結(jié)構(gòu)問題。目前,我國排放結(jié)構(gòu)中廢水、廢氣、廢渣、二氧化碳等排放比重偏高。這種不合理的排放結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了資源環(huán)境的壓力比較大。為此,必須加快推進生態(tài)文明制度改革,特別是推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、生態(tài)補償制度,以及用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度等方面的改革。
五是經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)問題。長期以來,我國經(jīng)濟增長過多依賴“三駕馬車”來拉動,特別是過度依賴投資來拉動。其實,“三駕馬車”只是GDP的三大組成部分,是應(yīng)對宏觀經(jīng)濟波動的需求邊短期動力,只是經(jīng)濟增長的結(jié)果而非原因,制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級(對應(yīng)著改革、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新)“三大發(fā)動機”才是經(jīng)濟發(fā)展的根本動力。我們要更多地依靠改革、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新,來提升全要素增長率,培育新的增長點,形成新的增長動力。
六是收入分配結(jié)構(gòu)問題。當(dāng)前,我國城鄉(xiāng)收入差距、行業(yè)收入差距、居民貧富差距都比較大,財富過多地集中在少數(shù)地區(qū)、少數(shù)行業(yè)和少數(shù)人中。因此,有必要加快推進收入分配制度改革、社會福利制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革和財稅制度改革等,促進收入分配的相對公平,縮小貧富差距。
記者:中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議強調(diào),在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。究竟應(yīng)該如何認識“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”?
李佐軍:提出“著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,說明中央在宏觀調(diào)控政策方面發(fā)生了某些重要變化。長期以來,我們主要采取需求管理政策,拉動投資、消費、出口這“三駕馬車”來推進經(jīng)濟增長。雖然取得了一些經(jīng)濟增長效果,但也帶來了一些副作用和后遺癥,以至于我們不得不對這些前期政策進行消化。在“三駕馬車”拉動力日漸式微的新形勢下,從供給側(cè)入手培育經(jīng)濟發(fā)展新動力,就成為不二選擇。
需要指出的是,中央強調(diào)“著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,并非要把宏觀調(diào)控從需求側(cè)全面轉(zhuǎn)向供給側(cè),而是要“在適度擴大總需求的同時”,做好供求平衡。供給和需求是一個硬幣的兩面,二者缺一不可,而且要對稱平衡才能維持經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。過去,我們過多強調(diào)了需求側(cè)管理,忽略了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。今后我們要適當(dāng)強化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,做好二者之間的平衡與協(xié)調(diào),而不能從一個極端走向另一個極端。
記者:供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點應(yīng)該放在哪里?
李佐軍:總的來說,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包含五個方面的內(nèi)容:一是通過改革增加勞動力、資金、土地、資源等生產(chǎn)要素的高效投入;二是通過改革促進技術(shù)進步、人力資本提升、知識增長等要素升級;三是通過改革培育企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)新型地區(qū)或園區(qū)、科研院所和高等院校、創(chuàng)新型政府等主體;四是通過改革(如減稅、簡政放權(quán)、放松管制等)激發(fā)各主體的積極性和創(chuàng)造性;五是通過改革淘汰落后產(chǎn)業(yè)、培育有市場競爭力的新產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)品。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,從本質(zhì)上講是要處理好政府與市場的關(guān)系,要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,同時更好地發(fā)揮政府的作用。過去,我們過多地從需求側(cè)強調(diào)政府的宏觀調(diào)控作用,“有形之手”伸得過長、干預(yù)過多。今后,推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,就是要更多地發(fā)揮好企業(yè)和個人的作用。政府的主要職責(zé)是把法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定好,給企業(yè)和市場相對穩(wěn)定的預(yù)期,提高其積極性和創(chuàng)造性。
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