工資保障是勞動(dòng)者應(yīng)得到的最基本法律保障。《保障農(nóng)民工工資支付條例》即是解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的立法實(shí)踐。不以勞動(dòng)關(guān)系為起點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，為農(nóng)民工工資提供特殊的勞動(dòng)法律保護(hù)是我國(guó)勞動(dòng)立法技術(shù)和思路的重要轉(zhuǎn)型和新嘗試。

　　勞動(dòng)法以保護(hù)勞動(dòng)者為主要立法目標(biāo)之一，工資保障是勞動(dòng)者應(yīng)得到的最基本法律保障。但在過(guò)去的若干年間，拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題卻一直難以解決，也為黨和國(guó)家以及社會(huì)各方所關(guān)切。在依法治國(guó)的大背景下，通過(guò)法治手段，以長(zhǎng)效機(jī)制根本解決該問(wèn)題勢(shì)在必行，《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）即是解決該問(wèn)題的立法實(shí)踐。

　　堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不糾結(jié)勞動(dòng)關(guān)系有無(wú)的立法思路

　　《條例》在立法技術(shù)上最大的亮點(diǎn)之一在于堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不再糾結(jié)勞動(dòng)關(guān)系的有無(wú)，以農(nóng)民工工資支付保障為直接目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，突破了傳統(tǒng)勞動(dòng)法律解決勞動(dòng)領(lǐng)域問(wèn)題的范式。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)，科技進(jìn)步，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)致，人力資源管理手段不斷提升等背景下，以統(tǒng)一的勞動(dòng)關(guān)系概念為前提進(jìn)行勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定，并據(jù)此進(jìn)行勞動(dòng)力提供者保護(hù)的思路，不僅為勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定帶來(lái)很多難以解決的問(wèn)題，而且越來(lái)越難以適用解決社會(huì)問(wèn)題的實(shí)際需要。對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行分層治理，分類保護(hù)，對(duì)非勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者也根據(jù)需要給予必要的法律保護(hù)日漸成為理論界的主流思路，實(shí)現(xiàn)這種思路的立法技術(shù)路徑之一就是聚焦特定社會(huì)問(wèn)題，針對(duì)特定職業(yè)群體或特定人群制定特別法律�！稐l例》是我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)立法中按這個(gè)思路和技術(shù)進(jìn)行立法的首次嘗試，在一定程度上也是我國(guó)勞動(dòng)立法從完全依附、圍繞勞動(dòng)關(guān)系展開(kāi)到一定程度上與勞動(dòng)關(guān)系松綁，圍繞勞動(dòng)領(lǐng)域社會(huì)問(wèn)題展開(kāi)的一次轉(zhuǎn)型。

　　堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不糾結(jié)勞動(dòng)關(guān)系有無(wú)的技術(shù)方法

　　為了實(shí)現(xiàn)不問(wèn)勞動(dòng)關(guān)系有無(wú)而針對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題對(duì)特殊群體進(jìn)行特殊法律保護(hù)的立法思路，《條例》不再糾結(jié)于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定、勞動(dòng)合同的簽訂等問(wèn)題，而是明確其制定的上位法是“《勞動(dòng)法》及有關(guān)法律”，它不僅要解決勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題，還要解決無(wú)勞動(dòng)關(guān)系時(shí)的農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題。另外，《條例》一般規(guī)則部分的一些條文，例如第1章第6條、第2章第12條等，特意使用了與農(nóng)民工“書(shū)面約定”而未使用“書(shū)面勞動(dòng)合同約定”的表述，其立法用意也很明顯。在不以勞動(dòng)關(guān)系為中心進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)的前提下，為了明確本法所要解決的問(wèn)題和適用范圍，防止《條例》規(guī)定的特殊保障措施不當(dāng)擴(kuò)大化，《條例》第2條第二、三款界定了“農(nóng)民工”和“工資”兩個(gè)概念，明確了《條例》保障的是為用人單位提供勞動(dòng)的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)獲得的勞動(dòng)報(bào)酬。使用“用人單位”的概念同時(shí)意味著《條例》保障的僅是為組織體提供勞動(dòng)時(shí)的工資，區(qū)分了一般民事領(lǐng)域的報(bào)酬支付和農(nóng)民工給組織體提供勞動(dòng)時(shí)需要特別保障的工資支付。

　　不糾結(jié)勞動(dòng)關(guān)系有無(wú)不等于否認(rèn)存在勞動(dòng)關(guān)系

　　需要注意的是，不以勞動(dòng)關(guān)系為中心就特定群體的工資支付提供特殊法律保護(hù)，并不意味被保障的主體和相對(duì)人之間一定不存在勞動(dòng)關(guān)系。這種立法技術(shù)只是不問(wèn)勞動(dòng)關(guān)系的有無(wú)，將盡可能多的勞動(dòng)力提供者納入工資特殊保障的范疇，而非否定勞動(dòng)力提供者與用人單位可能存在勞動(dòng)關(guān)系，也并不妨礙根據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)則和實(shí)踐認(rèn)定當(dāng)事人之間存在勞動(dòng)關(guān)系。實(shí)際上，從《條例》的相關(guān)規(guī)則來(lái)看，在建筑施工領(lǐng)域其同時(shí)在推動(dòng)用工的勞動(dòng)合同化和規(guī)范化�！稐l例》第28條規(guī)定，施工總承包單位或者分包單位應(yīng)當(dāng)依法與所招用的農(nóng)民工訂立勞動(dòng)合同并進(jìn)行實(shí)名登記。未與施工總承包單位或者分包單位訂立勞動(dòng)合同并進(jìn)行用工登記的人員，不得進(jìn)入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工。

　　堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不糾結(jié)勞動(dòng)關(guān)系有無(wú)對(duì)程序法的影響

　　在農(nóng)民工工資保障不再以勞動(dòng)關(guān)系為前提的實(shí)體法規(guī)則確立后，其對(duì)程序法也會(huì)產(chǎn)生影響。盡管《條例》為保障條例，規(guī)定了很多監(jiān)督檢查和法律責(zé)任規(guī)則，其更多屬于通過(guò)人社部門(mén)勞動(dòng)監(jiān)察等行政手段保障農(nóng)民工工資的立法。但《條例》同時(shí)也規(guī)定了對(duì)屬于《條例》保障范圍工資的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序救濟(jì)�！稐l例》第10條規(guī)定“被拖欠工資的農(nóng)民工有權(quán)依法投訴，或者申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁和提起訴訟”，結(jié)合《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第2條第（六）項(xiàng)的規(guī)定 “法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動(dòng)爭(zhēng)議”也可以適用本法，這就意味著在拖欠農(nóng)民工工資時(shí)，農(nóng)民工也可以通過(guò)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的一調(diào)一裁兩審終審的爭(zhēng)議處理程序得到權(quán)利救濟(jì)。該規(guī)則不僅拓寬了農(nóng)民工工資保障的途徑，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度的受案范圍產(chǎn)生了影響：在農(nóng)民工與用人單位未必一定存在勞動(dòng)關(guān)系的前提下，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁程序解決的爭(zhēng)議也將不僅限于因勞動(dòng)關(guān)系而生的爭(zhēng)議。在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序的立法中，這也是一種新突破。

　　不以勞動(dòng)關(guān)系為起點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，為農(nóng)民工工資提供特殊的勞動(dòng)法律保護(hù)是我國(guó)勞動(dòng)立法技術(shù)和思路的重要轉(zhuǎn)型和新嘗試。作為一種新思路，其尚有進(jìn)一步探索、發(fā)展和完善的空間。尤其是，在《條例》適用不以勞動(dòng)關(guān)系為前提的情況下，其與勞動(dòng)法、民法等其他制度如何配合、協(xié)調(diào)，這是《條例》制定過(guò)程中在不斷完善、權(quán)衡和努力解決的問(wèn)題，也是《條例》實(shí)施過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)注意的問(wèn)題。其涉及拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的根治，也涉及防止《條例》適用范圍的過(guò)度擴(kuò)大，防止行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)私人市場(chǎng)交往。在此，應(yīng)根據(jù)《條例》解決特定社會(huì)問(wèn)題這一基本取向，準(zhǔn)確把握“用人單位”“農(nóng)村居民”“提供勞動(dòng)”等概念的具體內(nèi)涵。

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