未來五到十年如何系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性地解決我國的三農(nóng)問題，中辦、國辦日前印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，提出深化農(nóng)村改革總的目標(biāo)、大的原則、基本任務(wù)和重要路徑，它把我國未來三農(nóng)重大問題劃分為5大部分共26條，包括集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護、城鄉(xiāng)一體化體制機制、農(nóng)村社會治理體系等。在上述改革內(nèi)容中，尤以農(nóng)村土地的內(nèi)容最豐富，這些內(nèi)容為我國未來農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)步推進指明了方向。

　　深化農(nóng)村土地改革的三方針

　　未來我國的農(nóng)村土地制度究竟該如何改革？過去中央劃定了三條底線：堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。這次在上述基礎(chǔ)上，提出深化農(nóng)村土地制度改革的三個方針：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。過去農(nóng)村土地的集體所有權(quán)一直是虛化的，究竟該如何落實呢？這次文件提出落實集體所有權(quán)，就是落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。

　　集體成員權(quán)，過去中央文件是很少提及的，這次專門提出來，表明我國農(nóng)村土地改革并不是將集體所有權(quán)虛化，而是強化農(nóng)民的集體成員權(quán)，是強化而不是虛化。而穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，文件指出就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體組織的每個農(nóng)戶。這個權(quán)利是我國改革開放成功的關(guān)鍵。過去我國曾經(jīng)實行過農(nóng)村土地集體經(jīng)營，結(jié)果效率低下，在改革開放后首先實驗的就是包產(chǎn)到戶，實踐證明這是一個偉大的發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獨特性，決定了家庭經(jīng)營有其天然的效率，省去高昂的監(jiān)督成本，包括現(xiàn)在工商資本進入農(nóng)業(yè)，其實不少是虧損的，產(chǎn)量也比不上單家單戶的農(nóng)民，工商資本只能通過品牌等途徑補回來。

　　放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。我國目前戶均10畝地，規(guī)模還太小，如何通過制度設(shè)計，提高規(guī)模經(jīng)營，放活土地經(jīng)營權(quán)是比較有效的途徑。但這次放開就要以尊重農(nóng)民的自主性為核心。

　　近兩年我國各地片面追求流轉(zhuǎn)率，強制流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地帶來諸多問題。根據(jù)目前存在的問題，此次特別提出“不片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平相適應(yīng)”。

　　農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，一定是“依法自愿有償原則”，通過土地經(jīng)營權(quán)入股、托管等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。流轉(zhuǎn)后也要重點提升農(nóng)戶家庭經(jīng)營能力和水平，重點發(fā)展以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。而不是讓工商資本到農(nóng)村拿地。

　　征地制度未來的方向如何走？

　　農(nóng)村土地征地是農(nóng)村土地矛盾最激烈的地方，如何解決這個難題，此次提出農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。究竟多少是合理的收益是爭論的焦點，這有待各地在實踐中去探索完善。

　　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革方向在哪？

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地是目前農(nóng)村土地中最有可能讓農(nóng)民得到最大收益的一塊。文件提出集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。目前我國各地已在試點農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，離全面推開還有一段時日。

　　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市有許多益處，其主要的功用是打破目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一頭沉的現(xiàn)狀，過去是大量的要素向城市流動，包括土地用途從農(nóng)用到非農(nóng)地的巨大增值收益也基本上流向城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。未來的改革是讓農(nóng)民多拿一點，但不代表讓農(nóng)民吃獨食，不能從一個極端走向另一個極端。究竟留給縣級政府多少，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級多少，留給農(nóng)民多少，都需要根據(jù)各地情況好好研究。

　　農(nóng)村宅基地的新政策：

　　有償退出

　　農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民與城市居民都關(guān)心的大問題，農(nóng)村居民關(guān)心這個是否能夠交易，城市居民希望以后可以到農(nóng)村買房養(yǎng)老。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，我國未來將有大量的農(nóng)民需要進城。目前我國農(nóng)民進城之后，多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村的土地與房屋。目前農(nóng)民工在城市基本上買不起房子，多人擠在一塊，住“老鼠窩”，而他們老家的房子大部分是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。原因當(dāng)然是現(xiàn)在的半截子城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的房價太高了，他們根本買不起。農(nóng)民在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果這些農(nóng)民工能夠在城市買得起房子，他們老家的房子與村莊則可置換出來，把家鄉(xiāng)的承包地給轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地給賣了，多出土地來種糧。從整個國家來講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應(yīng)該是增加的。因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠比在農(nóng)村居住少。

　　但目前我國在農(nóng)村宅基地的改革方面是謹慎推進，宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。自愿有償退出機制，給人留下諸多想象的空間。對于那些土地壓力比較小的城市，改革的阻力會比較小一些，而對于北京、上海等大都市來講，農(nóng)村宅基地改革的難度更大，也會更謹慎。 （作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授）