12月14日召開的中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，要堅(jiān)持把“三農(nóng)”工作作為全黨工作重中之重，要推進(jìn)農(nóng)民工市民化。城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化是長期的動態(tài)過程，而“十三五”時期將是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化的重要階段。在這一時期，怎樣處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，值得思考。

　　改革農(nóng)村土地根源于深刻的現(xiàn)實(shí)需求。從農(nóng)民角度看，他們既要進(jìn)城利用其他土地資源，也必須保有農(nóng)村土地以應(yīng)對市民化過程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險。由于“人地分離”，農(nóng)民保留的土地必須通過讓其他主體利用產(chǎn)生土地財產(chǎn)收入和社會效益；同時，其他主體對土地的利用又必不能影響農(nóng)民和集體在土地上的權(quán)利及農(nóng)民和集體間的關(guān)系。而且，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地作為生產(chǎn)要素因其稀缺性價值預(yù)期越來越高，各利益相關(guān)方間矛盾不斷出現(xiàn)，對改革土地權(quán)利制度的需求也越來越強(qiáng)烈。

　　為滿足這些需求，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，必須在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民土地權(quán)利進(jìn)行細(xì)分。一部分權(quán)利用來由農(nóng)民保留用以應(yīng)對風(fēng)險，另一部分則需從農(nóng)民手中讓渡給不限于集體范圍內(nèi)的其他主體，以實(shí)現(xiàn)土地資源的利用價值。在這種考慮下，對承包地來說，堅(jiān)持集體擁有所有權(quán)的同時，應(yīng)將農(nóng)民的使用權(quán)，也就是承包經(jīng)營權(quán)分離成“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”。承包權(quán)歸農(nóng)戶，分離出來的經(jīng)營權(quán)可通過多種方式流轉(zhuǎn)。與承包地類似，“三權(quán)分置”的思路還可用來改造農(nóng)民其他土地權(quán)利，比如農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以分離為“分配權(quán)”和“建筑居住權(quán)”。

　　在“三權(quán)分置”思路下，農(nóng)民承包地的“承包權(quán)”和宅基地的“分配權(quán)”可以為他們在市民化進(jìn)程中提供保障。保留這兩項(xiàng)權(quán)利尤其要注意兩個方面。一個是權(quán)利的取得，即在集體所有制之下，農(nóng)民基于其集體成員身份的分配或者繼承。另一個是權(quán)利的退出和消滅，如農(nóng)民進(jìn)城后主動向集體退還土地，或者因?yàn)閲艺鞯�、自然�?zāi)害土地權(quán)利滅失。市民化進(jìn)程是一個漫長的動態(tài)過程，只有在這些方面切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，他們才能夠抵抗可能發(fā)生的變化和風(fēng)險。

　　在“三權(quán)分置”思路下，可以將“經(jīng)營權(quán)”和“建筑居住權(quán)”作為權(quán)利客體構(gòu)建農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。事實(shí)上，我國《民法通則》已經(jīng)把農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)明確界定為一種財產(chǎn)權(quán)。而對財產(chǎn)所有權(quán)的一般規(guī)定是，財產(chǎn)權(quán)利主體對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但在實(shí)踐中，由于受制于集體所有制，承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利一直不能真正賦予農(nóng)民。通過對農(nóng)民土地權(quán)利的分離改造，有望讓承包地的經(jīng)營權(quán)和宅基地的建筑居住權(quán)真正為農(nóng)民享有。如此一來，農(nóng)民可通過讓渡“經(jīng)營權(quán)”和“建筑居住權(quán)”實(shí)現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)利，其他更廣泛的主體利用也將實(shí)現(xiàn)土地資源的更高效配置。但就目前來看，改革土地權(quán)利仍存在一些理論疑惑和實(shí)踐障礙，如何讓構(gòu)想落地，考驗(yàn)改革智慧。

　　（作者系國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所綜合研究室副主任）