在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、化解地方政府債務(wù)的時(shí)代背景下，近年來國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺(tái)系列性政策文件，大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，地方政府也積極跟進(jìn)，紛紛推介各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，2015年因之被稱為“PPP元年”。黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確提出“創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式”、“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦，能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與”�？梢灶A(yù)見的是，在未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，政府和社會(huì)資本合作將成為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主導(dǎo)模式。

　　我國當(dāng)下的PPP模式改革是在政策推動(dòng)和法制跟進(jìn)的雙重規(guī)范下展開的。除了經(jīng)國務(wù)院同意、國家發(fā)改委和財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》　外，相關(guān)領(lǐng)域的改革大多都是以規(guī)范性文件形式推動(dòng)的。這種模式有利于PPP改革的快速推進(jìn)，符合當(dāng)前全面建成小康社會(huì)決勝階段社會(huì)的迫切需求，但也存在著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。作為一種公私合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的新機(jī)制，PPP模式要想走出當(dāng)前“政熱社冷”的窘境，必須實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念的更新。尤其是在法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的背景下，政府、市場和社會(huì)都必須樹立正確的合作觀，從而真正實(shí)現(xiàn)公私稟賦充分發(fā)揮基礎(chǔ)上的公共服務(wù)質(zhì)量提升。

　　首先，契約理念是政府與社會(huì)資本合作的基石。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與，不僅能夠緩解政府的財(cái)政壓力，而且還能實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的提升。但社會(huì)資本逐利性和公共服務(wù)公益性之間的矛盾，也增加了公私合作的潛在風(fēng)險(xiǎn)。為此，就必須通過簽訂契約方式努力消弭政府與社會(huì)資本合作的風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)議簽署要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，協(xié)議條款要涵蓋責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)�、�?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容。同時(shí)，協(xié)議訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的合法權(quán)益。在協(xié)議的履行方面，政府與社會(huì)資本方都應(yīng)認(rèn)真履行協(xié)議條款，政府不得隨意變更或解除協(xié)議。新修訂的《行政訴訟法》明確將“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議”的情形納入行政訴訟受案范圍中，既為政府與社會(huì)資本合作爭議的法律解決提供了保障，也倒逼政府必須尊重市場規(guī)律，牢固樹立契約理念和誠信意識(shí)，最大限度地防范與社會(huì)資本合作過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)�？梢哉f，在市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代，契約理念已經(jīng)成為政府與社會(huì)資本合作的精神基石。

　　其次，監(jiān)管理念是政府與社會(huì)資本合作的保障。

　　基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作往往周期較長，隨著時(shí)間的推移和市場的變化，合作中的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加。為此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管，建立起完備的全過程監(jiān)管架構(gòu)，保障政府與社會(huì)資本合作的順利推進(jìn)。一方面，政府應(yīng)當(dāng)樹立全程監(jiān)管理念，不斷健全監(jiān)管方式。按照時(shí)間要素，過程性監(jiān)管可分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。其中，事前監(jiān)管主要包括市場準(zhǔn)入制度和PPP協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價(jià)格監(jiān)管、安全和質(zhì)量監(jiān)管、中期評(píng)估和應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括臨時(shí)接管、終期評(píng)估和市場退出制度。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)樹立程序性監(jiān)管理念，不斷提升監(jiān)管效能。PPP項(xiàng)目從作出決策、選擇合作伙伴到簽訂協(xié)議、項(xiàng)目實(shí)施直至期限屆滿，往往要經(jīng)歷較長的時(shí)期。為此，應(yīng)當(dāng)將政府監(jiān)管納入程序化、規(guī)范化軌道，實(shí)現(xiàn)通過正當(dāng)程序的優(yōu)化監(jiān)管，真正提升監(jiān)管的實(shí)際效能，確保政府與社會(huì)資本合作沿著既定協(xié)議的框架推行。可以說，在法治政府就是監(jiān)管型政府的新時(shí)代，監(jiān)管理念已經(jīng)成為政府與社會(huì)資本合作的制度保障。

　　再次，民主理念是政府與社會(huì)資本合作的精髓。

　　政府與社會(huì)資本合作的根本目的，在于提升公用事業(yè)和公共服務(wù)的質(zhì)量，造福所有的消費(fèi)者。公用事業(yè)和公共服務(wù)的質(zhì)量事關(guān)全體國民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，必須將公共利益的實(shí)現(xiàn)貫徹于政府與社會(huì)資本合作的始終。為此，政府應(yīng)當(dāng)秉承民主理念，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，努力踐行公共利益至上的監(jiān)管和發(fā)展理念。一方面，特定的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)是否需要通過政府與社會(huì)資本合作方式提供、通過何種具體的合作方式提供，屬于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按程序向社會(huì)公開，認(rèn)真聽取公眾的意見和訴求；　另一方面，在政府與社會(huì)資本簽署、履行合作協(xié)議的過程中，應(yīng)當(dāng)吸收公眾參與其中，通過公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)的制度平臺(tái)有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管的漏洞，并切實(shí)監(jiān)督政府監(jiān)管者，從而保證公共利益的最終實(shí)現(xiàn)。可以說，在堅(jiān)持人民民主就是堅(jiān)持人民主體地位的新時(shí)代，民主理念已經(jīng)成為政府與社會(huì)資本合作的思想精髓。（作者為華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）