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第三方評估不能僅是一種衡量工具
顏昌武
//agustinmoreno.com2016-01-19來源:深圳特區(qū)報
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  良法美策,貴在執(zhí)行。政策目標(biāo)的最終實現(xiàn)依賴于有效的執(zhí)行。近年來,中央三令五申要打通政策執(zhí)行的“最先一公里”和“最后一公里”,力破“中梗阻”,這固然反映了中央對抓落實的高度重視,也從一個側(cè)面表明,我們的政策在推進(jìn)落實的各個環(huán)節(jié),都遭遇到或大或小的“執(zhí)行難”的困境。

  現(xiàn)代政府作為一種龐大的組織體系,縱向?qū)蛹夐g具有天然的“信息不對稱”的特點。長久以來,我國政務(wù)信息依賴于政府系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報告機(jī)制,這就使得下級政府在信息虛報上“有機(jī)可乘”。上級政府的困境由此產(chǎn)生:一方面,上級政策的惠民效果取決于下級政府能否有效落實;另一方面,受制于“信息不對稱”,上級政府難以準(zhǔn)確地掌握下級政府落實政策的真實情況。

  國務(wù)院在督查工作中引入第三方評估之所以引人關(guān)注,是因為它在評估過程中較好地彰顯了其獨(dú)立性與專業(yè)性的優(yōu)勢。第三方評估獨(dú)立性的優(yōu)勢,體現(xiàn)在它與被評估對象沒有交集,能有效規(guī)避政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”而帶來的弊端。

  作為與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和公眾監(jiān)督相并列的一種專業(yè)性監(jiān)督,第三方評估專業(yè)性的優(yōu)勢,體現(xiàn)在它顯著提高了評估結(jié)果的客觀性與科學(xué)性。評估是項技術(shù)活,無論是構(gòu)建評估指標(biāo)體系,確立評估標(biāo)準(zhǔn),還是確定評估實施方案,都具有很高的專業(yè)技術(shù)含量。

  任何評估,都不可避免地要回答如下幾個問題:評估什么?誰來評估?怎樣評估?為何評估?第三方評估較好地回答了前面三個問題,即外部評估者——相對于作為政策制定者的中央和作為政策執(zhí)行者的地方而言的第三方力量,如研究機(jī)構(gòu)、傳播媒體、利益集團(tuán)和社會公眾等——依靠更加獨(dú)立和專業(yè)的手段,對地方落實中央政策的績效狀況進(jìn)行評判。

  在引入第三方評估之前,績效信息是否真實可信,不取決于收集信息的一方,而取決于提供信息的一方。第三方評估的引入,較好地解決了這個問題。但是,作為一種外部評估,第三方評估縱使具有明顯的象征意蘊(yùn),但它只是手段,不是目的,它能搜尋到地方政府的績效信息,但無法回答作為價值判斷的“為何評估”的問題。因為即使第三方作出了客觀、專業(yè)與中立的評估報告,地方政府會不會、能不能重視評估報告,已經(jīng)不取決于第三方評估者了,而取決于使用評估結(jié)果的政策制定者,取決于政策制定者為何評估。

  推行第三方評估的最大考驗,在于評估結(jié)果能否得到有效的運(yùn)用。如果評估結(jié)果得不到有效運(yùn)用,引入第四方、第五方評估也無濟(jì)于事。第三方評估的“結(jié)果”本身對被評估對象并不具有必然的約束力,除非評估發(fā)起者把這個“結(jié)果” 加以有效運(yùn)用,即和問責(zé)機(jī)制、干部考核等直接掛鉤,它才可能最大限度地解決職責(zé)不清、推諉扯皮、工作不落實等問題,否則,民間種種“一評了之”“流于形式”“為評估而評估”“為政績而評估”的質(zhì)疑之聲就會不絕于耳。如民間所擔(dān)憂的那樣:“如果第三方評估監(jiān)督出很多問題,但是如果找出來的問題既不能和問責(zé)相聯(lián)系,提出的建議也沒有有效渠道落實,那么這樣毫無存在感的第三方評估就和實際上的圍觀群眾無異,淪為了一件政策擺件甚至‘花瓶’!庇需b于此,李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“決不能讓第三方評估報告‘束之高閣’”,相關(guān)部門要高度重視評估報告,對問題即知即改,對專業(yè)改進(jìn)意見認(rèn)真研究,用立行立改的實際行動來推動政策落實。

  要言之,如果不涉及“為何評估”的問題,第三方評估就會永遠(yuǎn)停留于一種政府績效衡量工具,而無法上升到政府戰(zhàn)略治理工具的層面。這就需要我們以第三方評估為契機(jī),著眼于政府治理方式創(chuàng)新,圍繞政府職能轉(zhuǎn)變,助推一種以政府績效評估為核心的新的治理范式的形成。這種新的治理范式,不靠說狠話來“敲打”評估對象,不靠念緊箍咒式的督辦督查,而強(qiáng)調(diào)化戰(zhàn)略為行動,化上級意志為制度約束,化突擊檢查為常態(tài)規(guī)范,化政府導(dǎo)向為公眾導(dǎo)向,化過程控制為結(jié)果導(dǎo)向,從而提升政府治理能力,更好地滿足公眾對政府的期盼。(作者系暨南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

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