從古代賑災(zāi)救濟到新中國成立后的災(zāi)害救濟，再到農(nóng)村特困戶救濟和農(nóng)村五保供養(yǎng)等，我國的社會救助舉措延續(xù)不斷。但中國真正具有制度意義的社會救助始于20世紀90年代初期，且具有社會轉(zhuǎn)型期社會救助制度的鮮明特征。1993年5月上海市民政局會同有關(guān)部門下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，拉開了我國社會救濟制度改革的序幕。與發(fā)達國家成熟的社會救助制度不同，中國的社會救助制度建立在反貧困計劃基礎(chǔ)之上，存在自身的特點。作為社會保障體系的重要組成部分和一項基礎(chǔ)制度，我國社會救助制度在維護社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會、緩解社會矛盾等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。特別是自黨的十八大以來，我國社會救助事業(yè)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會救濟到現(xiàn)代社會救助的重大轉(zhuǎn)變，從碎片化的分散狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系化的制度設(shè)計。但也應(yīng)當(dāng)看到，伴隨著我國社會發(fā)展進入新階段，社會救助領(lǐng)域中的一些潛在問題逐漸顯現(xiàn)�？偨Y(jié)社會救助制度在實施過程中面臨的問題，在深化改革中尋求解決問題的方式，是我們面臨的重要時代課題。

　　我國社會救助制度面臨的現(xiàn)實問題

　　制度問題。社會救助運行機制不夠健全，社會救助政策存在制度分割問題，“多龍治水”的工作格局長期不變，在實施相關(guān)配套救助制度的時候往往只是簡單地與低保掛鉤，造成了低保救助的“懸崖效應(yīng)”。社會救助涉及內(nèi)容很多，只能由多個部門分工協(xié)作、共同完成，然而我國社會救助各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍，導(dǎo)致制度之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào)，甚至使政府在社會救助的局部領(lǐng)域缺位。地方分權(quán)制的社會救助管理模式在一定程度上影響著社會救助的效率，不利于地方政府積極性的發(fā)揮。

　　法律問題。1997年國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國建立城市居民最低生活保障制度。之后，隨著社會的不斷進步，我國社保制度出現(xiàn)了許多新問題，國家也相繼出臺了一些政策法規(guī)，構(gòu)建了新型社會救助體系的基本框架。但我國社會救助僅停留在條例、辦法等層面，尚未出臺統(tǒng)一的社會救助法，完備的社會救助法律體系的缺失導(dǎo)致了社會救助工作的隨意性與多變性。

　　資金問題。我國救助資金撥款數(shù)額雖比之前有所增長，但面對龐大的需要救助的群體，仍是杯水車薪。目前救助資金主要來源于財政投入，而財政投入又分散在各政府部門，且資金管理缺乏強有力的決策監(jiān)管體制，這導(dǎo)致救助資金得不到集中利用，執(zhí)行機制難以實施有效監(jiān)督，救助制度難以發(fā)揮其實際效用。

　　城鄉(xiāng)問題。受制于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，我國社會救助的重心一直放在城鎮(zhèn)，農(nóng)村相對滯后，對農(nóng)村的社會救助也只是簡單移植救助制度，針對性不強，很多地方政府對農(nóng)村的社會救助財政投入不足，結(jié)構(gòu)也不合理，救助標準相對較低，這使得社會救助政策呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的特征。

　　效率問題。救助對象流動性差造成救助效率降低，促進流動的政策措施不多，救助規(guī)模卻顯著擴大，但我國尚未探索出實現(xiàn)流動性的有效途徑，以實現(xiàn)社會救助對象流入與流出的有效結(jié)合。

　　我國社會救助制度的完善路徑

　　從國際社會救助制度的建設(shè)和發(fā)展的歷程看，社會救助制度的完善和發(fā)展對于國家的繁榮穩(wěn)定具有重要作用。在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的當(dāng)下，對貧困者和弱者進行社會救助，要有嚴格的資格審核制度，使真正有需要者得到救助。為完善我國社會救助制度，突破現(xiàn)有的發(fā)展困境，筆者認為應(yīng)從如下方面著手：

　　理順管理體制，健全運行機制。建立協(xié)調(diào)平臺和落實平臺，構(gòu)建跨部門的社會救助管理體系，保證各項救助政策的落實，形成社會救助工作合力，實現(xiàn)社會救助工作組織體系與救助工作的專業(yè)化。

　　進一步推廣社會救助的分類分層管理。適當(dāng)區(qū)分基本生活救助和其他專項救助，推廣分類施助和差異施助。建立“以人為本，重在服務(wù)”的管理理念，充分發(fā)揮社會救助制度的作用。建設(shè)正式救助與非正式救助相結(jié)合的制度，加強精神文明建設(shè)，推動社會道德的進步。

　　積極推進社會救助領(lǐng)域立法。加強社會救助的法制建設(shè)，建立中國社會救助的法律法規(guī)體系，盡快推動社會救助法的出臺，使救助工作有法可依、有章可循。對社會救助的公正度進行監(jiān)督，逐步完善現(xiàn)有的具體救助政策和措施，確保社會救助制度的長效性和權(quán)威性。完善稅收調(diào)節(jié)制度，通過稅收手段調(diào)節(jié)國民的收入分配，進而籌集救助資金，縮小社會的貧富差距，減緩社會救助的壓力。

　　實現(xiàn)社會救助方式的多元化。建立規(guī)范靈活的救助機制，改變以往的資金籌集方式，建立多元化資金籌集機制，積極開展社會募集，合理分擔(dān)中央與地方政府責(zé)任。

　　保障社會救助的公平性。保障城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性，促進城鄉(xiāng)共同進步。改變“城鄉(xiāng)分治，公民不同權(quán)”的理念，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)社會救助體系，努力實現(xiàn)社會救助的均等化。經(jīng)濟發(fā)展是社會救助政策實施的重要基礎(chǔ)，未來中國應(yīng)更加重視社會救助制度效率的提升，著力解決公平問題，注重貧困緩解，堅持走低水平、廣覆蓋的社會救助發(fā)展模式，更加關(guān)注兒童和未成年人的發(fā)展問題。（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院）