深化財稅體制改革重在落實

　　今年5月1日起營改增全面覆蓋建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)四大行業(yè)，這是我國稅收體系自1994年財稅體制改革以來的一次重大變化，也將因帶動央地政府間財政關(guān)系調(diào)整而使我國整個財稅體制發(fā)生根本性變化，是朝著建立健全現(xiàn)代財政制度邁出的重要一步。

　　今年是“十三五”開局之年，也是深化財稅體制改革進程中的第三年，“十三五”規(guī)劃綱要提出“加快財稅體制改革”，預(yù)示著我國財稅體制改革將全面進入快車道。

　　正視改革任務(wù)的重要性和艱巨性

　　盤點2014年以來的財稅體制改革，可以這樣概括：預(yù)算改革取得實質(zhì)性進展，稅制改革實現(xiàn)重點突破，央地政府間財政關(guān)系調(diào)整正在積極謀劃。在預(yù)算改革方面，以新預(yù)算法正式實施為標志，推進中期財政規(guī)劃管理、建立跨年度預(yù)算平衡機制、規(guī)范地方政府債務(wù)管理等，都有了明顯進展。在稅制改革方面，營改增全面落地，使稅制改革走出關(guān)鍵一步，而從今年7月1日起實施的資源稅從價計征改革及水資源稅改革試點，又給稅制改革增添了新的亮點。不過，在央地政府間財政關(guān)系調(diào)整方面，雖然營改增后增值稅收入在中央與地方之間進行五五分成，在過渡時期有助于理順中央和地方利益劃分，調(diào)動地方參與改革的積極性，但總體而言，因稅制改革以及事權(quán)和支出責任劃分尚未完全到位，所以進展相對滯后。

　　根據(jù)2014年6月中共中央政治局會議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，這一輪財稅體制改革包括改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度三大任務(wù)。從路線圖來看，按照先預(yù)算、后稅制、再央地政府間財政關(guān)系的順序有力有效推進改革；從時間表來看，2016年也就是今年，要基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立�？v觀這一輪財稅體制改革，如果站在全局視角不難看出，時間緊、任務(wù)重。

　　其一，如果說1994年財稅體制改革是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制建立的需要而啟動的改革，那么這一輪財稅體制改革則是為了匹配推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而實施的改革。因此，改革不僅屬于經(jīng)濟范疇的，更要為政治、文化、社會和生態(tài)文明等各領(lǐng)域建設(shè)保駕護航，促進國家治理體系的完善和國家治理能力的提升。正因如此，財政被賦予了國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的戰(zhàn)略地位，財稅體制改革成為國家治理改革的重要組成。事關(guān)全局，著眼長遠，故而責任重大。

　　其二，這一輪財稅體制改革發(fā)生在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)之際。在新常態(tài)下，經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)入中高增長，導(dǎo)致近幾年我國財政收入增速下滑明顯，收支矛盾凸顯。雖然財稅體制改革通常發(fā)生在財政困難時期，但這一輪財稅體制改革卻發(fā)生在經(jīng)濟增速放緩、經(jīng)濟下行壓力未有根本性緩解的時候，這與1994年財稅體制改革盡管發(fā)生在財政困難時期，但經(jīng)濟增速仍為兩位數(shù)的情形有著明顯區(qū)別。經(jīng)濟決定財政，在經(jīng)濟增速放緩，下行壓力持續(xù)存在的形勢下，財稅體制改革一方面要促進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，另一方面要按時完成自身的改革，因此將不可避免地承載更大的改革壓力。

　　其三，這一輪財稅體制改革相當程度上也是對現(xiàn)行財稅體制的修補完善�，F(xiàn)行財稅體制誕生于1994年，在此后的20多年里不間斷地進行調(diào)整，若干改革建議也隨之應(yīng)運而生。盡管一些改革建議付諸實施，但也有一些改革建議一直停留在計劃或規(guī)劃階段。例如，社會各界普遍關(guān)心的個人所得稅改革、房地產(chǎn)稅改革，以及政府間財政關(guān)系改革，在多個五年規(guī)劃（計劃）中都有提及，但囿于各種因素，始終未見具體行動。此輪財稅體制改革的三大任務(wù)中，包含了不少以前的改革難題。要想在短期內(nèi)攻克多年來累積下來的改革難題，不僅要解一時之弊，更要立足長遠的體制重構(gòu)，改革難度之大就可想而知。

　　提高改革舉措的實效

　　按照2020年基本建立現(xiàn)代財政制度的時間表來判斷，整個“十三五”時期是深化財稅體制改革的關(guān)鍵時期，一些重大的改革措施必須在這一時期出臺并落實，才能如期完成黨的十八屆三中全會關(guān)于深化財稅體制改革的戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要中“加快財稅體制改革”的要求。如此，既需要有頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，也需要有針對性的改革措施，達到宏觀部署與微觀操作的有機結(jié)合。從目前看，預(yù)算改革和諸如營改增等的部分稅種的改革，較好地實現(xiàn)了上述的結(jié)合，而諸如以房地產(chǎn)稅為代表的某些稅種的改革，特別是央地政府間財政關(guān)系的重構(gòu)，相對缺乏有可操作性的改革方案，改革進度要慢一些。

　　目前而言，提高改革舉措的實效，做到精準發(fā)力，才能按照既定的時間表和路線圖全面推進財稅體制改革。由此，可以考慮從一大原則、兩大挑戰(zhàn)、三大關(guān)系入手，加快財稅體制改革。

　　——一大原則。財稅體制改革要落實法治原則。預(yù)算法的修訂以及房地產(chǎn)稅通過立法、個人所得稅通過修法來實施改革，較好地體現(xiàn)了全面依法治國的理念。盡管立法周期難免長些，但法治的權(quán)威性和嚴肅性很容易得到社會各界的認同，形成改革共識。根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要中“實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道”的要求，無論是預(yù)算改革、稅制改革，還是央地政府間財政關(guān)系重構(gòu)，都應(yīng)不失時機地踐行法治原則，積極創(chuàng)造條件，通過推動立法進程來促進改革。

　　——兩大挑戰(zhàn)。一是財稅體制改革必須服務(wù)于確保全面建成小康社會的戰(zhàn)略部署。改革不僅是財稅體制的自我完善，更要立足于貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，對加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制和發(fā)展方式發(fā)揮積極的推動作用。二是財稅體制改革必須助力于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟發(fā)展大局。在市場對資源配置起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基礎(chǔ)上，通過自身改革，促進優(yōu)化資源配置，創(chuàng)新調(diào)控機制和手段，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級，防范和化解財政風險，實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。這兩項內(nèi)容無疑都考驗著財稅體制改革的成效。

　　——三大關(guān)系。財稅體制無疑是各方利益分配的一種制度安排，財稅體制改革自然就是這種制度安排的調(diào)整。在這種利益格局中，政府、企業(yè)與個人都是利益相關(guān)者，從而形成了政府與企業(yè)、政府與個人以及政府內(nèi)部間的三種利益分配關(guān)系。社會資源總量是既定的，如何分配具有高度的技術(shù)性和藝術(shù)性，避免零和游戲才是可取之道，這樣才能激發(fā)各方參與改革的積極性。

　　在政府與企業(yè)之間，財稅體制改革應(yīng)側(cè)重于效率，通過改革，要有利于減輕企業(yè)稅費負擔，增強其經(jīng)營活力，促進創(chuàng)新發(fā)展，這應(yīng)是以營改增為代表的間接稅的改革目標。

　　在政府與個人之間，財稅體制改革應(yīng)側(cè)重于公平，通過改革，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度，縮小社會貧富差距，讓社會成員共享改革發(fā)展成果，這應(yīng)是以個人所得稅、房地產(chǎn)稅為代表的直接稅的改革目標。

　　同時，面對日益高漲的環(huán)保意識、資源意識，消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅都要發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　在政府內(nèi)部之間，既存在橫向的政府機構(gòu)之間的關(guān)系，也存在縱向的上級政府與下級政府之間的關(guān)系，在這方面，財稅體制改革應(yīng)側(cè)重于如何合理配置財權(quán)。在橫向財權(quán)配置上，要保證財權(quán)都歸口于財稅部門，使財稅部門統(tǒng)攬政府收支，避免“財”出多門。在縱向財權(quán)配置上，鑒于這是長期以來困擾財稅體制改革的“硬骨頭”以及目前大稅種都是共享稅的事實，不妨將增值稅、所得稅以及消費稅等收入貢獻大的稅種打包在一起，在合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責任的基礎(chǔ)上，按統(tǒng)一的分成比例實行中央與地方共享，而將收入規(guī)模小、適合地方征收的稅種劃為地方稅，滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際財力需要。（作者系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）