從1978年到2014年，我國名義GDP總量從0.36萬億元到63.6萬億元，增加了175倍，經(jīng)濟(jì)總量全球排名從第10位躍至第2位，創(chuàng)造了人類歷史上人口大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。但是，我國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨一定的挑戰(zhàn)和約束。尤為突出的是，我國能源發(fā)展長期受到總量問題、結(jié)構(gòu)問題和環(huán)境問題的制約。

    1、能源問題現(xiàn)狀

    能源供應(yīng)長期緊張，總量問題突顯。從1978年到2014年，我國年能源總消費(fèi)量從5.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤到42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增長了6.5倍。但是，我國能源儲(chǔ)量有限，電荒、煤荒、油荒、氣荒等能源短缺現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。20世紀(jì)80年代以來，傳統(tǒng)化石能源儲(chǔ)采比一直呈下降趨勢。截至2013年年底，我國石油、天然氣和煤炭的儲(chǔ)采比分別為11年、29年和31年。

    能源消費(fèi)長期過度依賴于煤炭，結(jié)構(gòu)問題難以改善。1978年以來，煤炭在我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重長期保持在70%左右。2013年我國煤炭消費(fèi)量接近36億噸，超過世界煤炭總消費(fèi)量的50%；燃煤發(fā)電量約占全國總發(fā)電量的78%.相比之下，天然氣和包括核電、水電、風(fēng)電與光伏發(fā)電在內(nèi)的非化石清潔能源供應(yīng)雖然持續(xù)增長，但其在2013年的能源消費(fèi)中占比僅為5%和9.6%.

    能源消費(fèi)所帶來的環(huán)境污染問題日趨惡化。我國85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物排放量、70%的煙塵排放量以及80%的二氧化碳排放量都來自于燃煤。整個(gè)社會(huì)已經(jīng)為能源的環(huán)境污染問題付出了高昂代價(jià)。能源消費(fèi)所造成的環(huán)境問題是總量問題和結(jié)構(gòu)問題共同作用的結(jié)果，是我國當(dāng)前能源發(fā)展所面臨的最核心問題。

    從世界范圍來看，在經(jīng)濟(jì)總量排名前十的經(jīng)濟(jì)體中，我國化石能源儲(chǔ)量僅次于美國和俄羅斯。但是，我國單位GDP能耗卻遠(yuǎn)高于俄羅斯和印度以外的主要經(jīng)濟(jì)體，是意大利和英國的4倍，德國和法國的3.5倍，日本的3.2倍，巴西的2.5倍，世界平均水平的1.8倍多。儲(chǔ)量和能耗數(shù)據(jù)對比的巨大反差表明，我國能源發(fā)展的總量約束，不是來自儲(chǔ)量過低，而是來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過于粗放導(dǎo)致的能源利用效率低下。

    從能源結(jié)構(gòu)上來看，我國煤炭占能源總消費(fèi)量的比例遠(yuǎn)高于其他主要經(jīng)濟(jì)體，而天然氣和非化石能源占比則遠(yuǎn)低于其他主要經(jīng)濟(jì)體。特別是美國，其經(jīng)濟(jì)總量和化石能源儲(chǔ)量都是我國的兩倍，煤炭占化石能源總儲(chǔ)量的比例也高達(dá)90%左右。但美國的能源消費(fèi)不僅總量低于我國，而且煤炭占比只有20%，遠(yuǎn)低于我國68%的比例。

    其他經(jīng)濟(jì)體成功發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，解決我國能源問題的關(guān)鍵在于大幅度提高能源利用效率，并積極發(fā)展天然氣、核電和可再生能源等清潔能源。但我國能源領(lǐng)域長期呈現(xiàn)市場高度行政壟斷、價(jià)格嚴(yán)格管制的狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了稀缺能源資源的高效率利用以及上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    2、問題的根源

    我國資本密集型的能源行業(yè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過各種價(jià)格扭曲和政策補(bǔ)貼“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略背景下，集中全社會(huì)力量建設(shè)而成的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，能源行業(yè)缺乏比較優(yōu)勢，這在客觀上要求在改革開放后較長的一段時(shí)間內(nèi)政府需要以行政性壟斷的方式對其進(jìn)行補(bǔ)貼性保護(hù)。同時(shí)，長期以來，及時(shí)、有效地進(jìn)行能源供應(yīng)是我國能源行業(yè)的第一要?jiǎng)?wù)，在確保供應(yīng)的前提下，難以對能源領(lǐng)域的各種問題進(jìn)行深入改革。

    在油氣領(lǐng)域，我國實(shí)施了礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法以及原油和成品油進(jìn)口環(huán)節(jié)的進(jìn)口資質(zhì)和配額管制，維持了油氣上游勘探環(huán)節(jié)和下游進(jìn)口環(huán)節(jié)的行政性壟斷。而早在1999年和2001年出臺(tái)的關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見和關(guān)于進(jìn)一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見，則造就了中石化和中石油在成品油批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的壟斷局面。截至目前，三大國有石油公司占據(jù)國內(nèi)原油產(chǎn)量的94%，原油加工量的81%，零售市場份額的82%.

    在電力領(lǐng)域，電力生產(chǎn)經(jīng)營分發(fā)電、輸電、配電和售電四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，發(fā)電和售電屬于競爭性環(huán)節(jié)，而包括電力調(diào)度在內(nèi)的輸電和配電環(huán)節(jié)則帶有自然壟斷的性質(zhì)，即一張電網(wǎng)可以滿足一座城市所有的電力需求。2002年電力體制改革方案的出臺(tái)成功實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”，但是，全國電力的輸配和售電環(huán)節(jié)依然由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)壟斷。電網(wǎng)公司通過在電力市場上的“獨(dú)買獨(dú)賣”，對電力進(jìn)行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”。

    行政性壟斷的建立必然要求政府對行業(yè)價(jià)格進(jìn)行管制，以謀求公共利益和國有企業(yè)政策性保護(hù)的平衡。與此同時(shí)，為追求經(jīng)濟(jì)高速增長，政府也通過管制手段長期壓低能源價(jià)格（譬如電力價(jià)格和電煤價(jià)格）。目前，我國基本上是以“成本加成”的原則對石油、天然氣和電力價(jià)格進(jìn)行管制，并對最終用戶進(jìn)行分類歧視性定價(jià)。另一方面，能源的消費(fèi)和生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染，但包括資源稅、污染稅等在內(nèi)的環(huán)境價(jià)格管制卻長期缺位，致使能源價(jià)格無法包含其環(huán)境成本，不但導(dǎo)致能源價(jià)格總體偏低，而且形成清潔能源和非清潔能源的價(jià)格結(jié)構(gòu)性失衡。

    “成本加成”下的管制價(jià)格是能源供應(yīng)短缺、清潔能源發(fā)展滯后以及環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻的根本性原因。首先，價(jià)格管制以及環(huán)境管制的缺失導(dǎo)致能源價(jià)格總體過低。低價(jià)一方面刺激能源過度消費(fèi)，稀缺的能源資源無法得到高效、節(jié)約利用，單位GDP能耗居高不下；另一方面抑制能源供給，企業(yè)生產(chǎn)和投資意愿不足，油荒、氣荒、電荒、煤荒等能源短缺現(xiàn)象難以消除。其次，環(huán)境管制缺失導(dǎo)致能源價(jià)格結(jié)構(gòu)性失衡，煤炭和石油的價(jià)格過低，清潔能源和污染能源的價(jià)格差被不合理地拉大。這種價(jià)格結(jié)構(gòu)性失衡，不但使得高成本的天然氣、核電和可再生能源等清潔能源難以對煤炭和石油進(jìn)行有效替代，也嚴(yán)重抑制了清潔能源的研發(fā)和投資活動(dòng)。

    嚴(yán)重滯后的能源領(lǐng)域市場化改革使得行政權(quán)力成為配置能源資源的決定性力量，市場難有作為。在經(jīng)濟(jì)層面上，行政干預(yù)建立并維護(hù)行政性壟斷和價(jià)格管制，市場的競爭機(jī)制和價(jià)格生成功能基本喪失。我國能源發(fā)展所面臨的總量問題、結(jié)構(gòu)問題和環(huán)境問題由此形成，且長期難以解決。

    3、解決問題的思路

    我國能源領(lǐng)域的歷史遺留問題嚴(yán)重阻礙了充分發(fā)揮市場潛能、讓市場在能源資源的配置中起決定性作用并以此來解決我國能源發(fā)展困境的現(xiàn)實(shí)途徑，阻礙了我國實(shí)現(xiàn)未來潛在200萬億元、甚至300萬億元人民幣經(jīng)濟(jì)總量。

    能源問題阻礙經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并非我國特有現(xiàn)象。在20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)中，全球石油供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重緊張，主要經(jīng)濟(jì)體受此影響而陷入高通脹和高失業(yè)率并存的滯脹。能源危機(jī)促使世界上的主要經(jīng)濟(jì)體反思能源發(fā)展策略并采取應(yīng)對措施。從發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)看，主要有開源和節(jié)流兩種策略思路。前者以美國為代表，千方百計(jì)擴(kuò)大并保障石油供應(yīng)，長期維持低油價(jià)。后者以歐洲和日本為代表，通過稅收等各種政策手段，提高石油價(jià)格，節(jié)約石油消費(fèi)、提高石油利用效率，并積極發(fā)展可再生能源。

    長期以來，確保能源的穩(wěn)定供應(yīng)是美國能源發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)。為此，在過去三十多年間，美國積極在世界范圍內(nèi)介入主要能源生產(chǎn)地區(qū)的局部沖突。在積極開源的策略下，美國能源價(jià)格在主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中處于較低水平。長期的能源低價(jià)，在一定程度上保障了經(jīng)濟(jì)增長，但與此同時(shí)，也誘發(fā)了高能源消耗的生產(chǎn)、生活方式：美國每萬美元GDP能耗和人均石油消費(fèi)量遠(yuǎn)高于其他主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。我國目前的能耗比是美國的2.3倍。即便在20年的時(shí)間內(nèi)，我國的能耗比能降到美國當(dāng)前的水平，以200萬億元人民幣的GDP總量計(jì)，20年后我國能源年消費(fèi)總量將是當(dāng)前的1.4倍，占到目前全球能源總消費(fèi)量的三分之一。相比之下，倘若我國的能耗比能降到日本、法國和德國等主要經(jīng)濟(jì)體的水平，我國就能以當(dāng)前或略高于當(dāng)前的能源總消費(fèi)水平支撐4倍于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)總量。

    節(jié)流則要求打破我國能源領(lǐng)域現(xiàn)行的行政性壟斷和價(jià)格管制，利用市場和政府的手段把能源的價(jià)格機(jī)制理順，讓價(jià)格真實(shí)反映能源資源的現(xiàn)狀，并以此促進(jìn)能源的節(jié)約、高效利用和清潔能源對高污染化石能源的有效替代。

    4、全面推進(jìn)能源領(lǐng)域市場化改革

    應(yīng)該恰當(dāng)?shù)胤纸鈫栴}，有序推進(jìn)市場化改革，真正形成市場在能源領(lǐng)域的資源配置中起決定性作用的局面。

    破除能源領(lǐng)域的行政性壟斷。在油氣領(lǐng)域，經(jīng)由先易后難、逐步推進(jìn)的策略，可先逐步廢除各種不合理的原油和成品油進(jìn)口管制，包括配額管制、進(jìn)口資質(zhì)管制以及原國家經(jīng)貿(mào)委在2002年發(fā)布的原油非國營貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化煉廠加工的管制規(guī)定等。之后，可探索進(jìn)一步破除上游勘探開采環(huán)節(jié)的行政性壟斷：允許國有油氣公司向市場轉(zhuǎn)讓油氣礦藏資源，但鑒于國有油氣公司是通過免費(fèi)登記獲得礦藏資源，政府應(yīng)從中收取資源稅，確�！叭�民所有”的全民利益；同時(shí)可考慮組建油氣資源交易所，將各類油氣資源放到該平臺(tái)上進(jìn)行公開競價(jià)交易，實(shí)行油氣礦藏的公開、透明拍賣；最后，可考慮結(jié)束油氣勘探專營制度，對油氣勘查區(qū)塊進(jìn)行公開競爭性出讓，向市場、尤其是向已有海外油田收購和經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的民營資本，開放油氣勘探開采環(huán)節(jié)。

    對于天然氣管道和電網(wǎng)的自然壟斷問題，則可借鑒我國高速公路網(wǎng)和國外能源市場化改革的成功經(jīng)驗(yàn)。首先，可將具有自然壟斷屬性的生產(chǎn)環(huán)節(jié)從現(xiàn)有的油氣公司和電力公司分離出來，并以收取過網(wǎng)費(fèi)和過管費(fèi)的形式對管網(wǎng)進(jìn)行自然壟斷經(jīng)營。同時(shí)，放開生產(chǎn)和銷售這兩個(gè)競爭性環(huán)節(jié)以及天然氣管道和輸電網(wǎng)的投資建設(shè)。通過網(wǎng)運(yùn)分離，就可以形成中間運(yùn)輸環(huán)節(jié)自然壟斷，生產(chǎn)和銷售兩頭充分競爭的局面。最后，政府的政策監(jiān)管和法律條文規(guī)定應(yīng)適時(shí)跟上，確保天然氣和電力的生產(chǎn)商和用戶對不同區(qū)域的管道和輸配電網(wǎng)擁有無歧視準(zhǔn)入條件。

    取消競爭性領(lǐng)域的價(jià)格管制。在破除行政性壟斷之后，在能源領(lǐng)域，除了區(qū)域天然氣管道和電網(wǎng)的自然壟斷，其余各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)將基本形成競爭性市場。此時(shí)，成品油價(jià)格、天然氣價(jià)格、上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)均可適時(shí)放開。由于自然壟斷問題，電力和天然氣的管網(wǎng)運(yùn)輸價(jià)格，應(yīng)保留現(xiàn)行的價(jià)格形成機(jī)制，以“成本加成”的原則進(jìn)行管制定價(jià)。

    加強(qiáng)政府對能源消費(fèi)的環(huán)境外部性管制。在目前以行政命令為主的環(huán)境管制基礎(chǔ)上，可考慮征收污染稅、補(bǔ)貼清潔能源和污染權(quán)交易等市場化的環(huán)境管制手段。市場化的環(huán)境管制手段意在通過價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行有效減排投資和減排技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新。

    應(yīng)首推在降低其他稅收、維持稅收總量平衡的前提下，征收煤炭和石油的污染稅。補(bǔ)貼清潔能源在短期內(nèi)有助于糾正能源價(jià)格結(jié)構(gòu)性失衡，加速能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，但是從長期來看，會(huì)導(dǎo)致能源產(chǎn)品的總體價(jià)格相比于其他商品的價(jià)格過低，形成能源產(chǎn)品價(jià)格和非能源產(chǎn)品價(jià)格的失衡，引發(fā)過多的能源消費(fèi)，同時(shí)對財(cái)政也形成一定壓力。如果將污染稅設(shè)為地方稅種，因?yàn)橛胸?cái)政收益，地方政府也有動(dòng)力去強(qiáng)制執(zhí)行和監(jiān)督檢查。同時(shí)，污染稅亦有“雙重紅利”的作用，即在降低企業(yè)其他稅負(fù)的前提下開征污染稅，一方面可以糾正環(huán)境污染的外部性問題，另一方面也可以減少其他稅負(fù)對市場的扭曲。因此，在應(yīng)對能源消費(fèi)的環(huán)境污染問題上，污染稅是較優(yōu)的選擇，但其前提是必須要降低企業(yè)其他稅負(fù)。在污染稅的征收上，可本著先易后難、逐步推進(jìn)的原則，先對石油和煤炭征收適量的燃料稅，再考慮對電廠、水泥和鋼鐵等用煤大戶進(jìn)行監(jiān)控，根據(jù)污染物實(shí)際排放量對這些企業(yè)加收額外的污染稅。

    上述三步，體現(xiàn)了“市場的歸市場，政府的歸政府”的改革原則，意在最大限度地減少政府對市場的干預(yù)，為市場機(jī)制在能源資源的配置中起到?jīng)Q定性作用創(chuàng)造了先決條件。