實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的愿景，立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)承擔(dān)著重大責(zé)任。在這種背景下，行政文化作為公共行政管理的靈魂，就要刻不容緩地建構(gòu)法治行政文化的體系框架，弘揚(yáng)法治行政文化。

　　關(guān)于建構(gòu)精神層次的法治行政文化

　　在這方面，四中全會提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意識、法治理念、法治思維、規(guī)則意識、契約精神、法治的道德底蘊(yùn)、法治教育等，都屬于法治的精神層次的范疇，法治文化一詞更是包含著法治行政文化的精神內(nèi)涵。所有這些，都需要我們在行政文化建構(gòu)中逐一給以重要位置，精心闡發(fā)運(yùn)用。這里，我們只說法治思維。

　　法治思維就是按法治要求處理問題、治國理政的思維方式。人的行為是由思維支配的，行政管理者一旦樹立法治思維，自然就會把自己的執(zhí)政行為控制在憲法法律的框架內(nèi)。比如，自然就會做到自覺守法，嚴(yán)格執(zhí)法，解決問題靠法。與法治思維對立的是人治思維、特權(quán)思維。一切有法不依、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的行為之所以發(fā)生，就是因為當(dāng)事人沒有法治思維。所以，實現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國，首先依賴于一切行政管理者養(yǎng)成法治思維。

　　法治思維的養(yǎng)成，取決于一個人有沒有足夠的法治精神、法治意識、法治理念、規(guī)則意識、契約精神、法律知識等等。換言之，法治思維是前面所說的精神層面法治行政文化所有要素的凝結(jié)。不僅如此，法治精神、法治意識、法治理念、規(guī)則意識、契約精神、法律知識等等，只有凝結(jié)形成為一個人的法治思維才是有成果的和有效的。因此，法治思維是一切法治教育的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；法治國家、法治政府、法治社會的實現(xiàn)，要求人們首先要求一切治國理政的擔(dān)當(dāng)者們，普遍確立法治思維。

　　法治思維主要包含了對行政行為的合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維、責(zé)任后果思維等。樹立法治思維，對于公共行政主體來說，是思維方式的一場革命，要求改變重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等思維誤區(qū)；改變超越法律的特權(quán)思想，鏟除以言代法、以權(quán)壓法、違法行政等背離法治精神的各種表現(xiàn)。

　　今天我們強(qiáng)調(diào)法治思維，并不是說法治思維是治國理政的唯一思維。治國理政涉及方方面面，每一個方面往往需要多重思維去考量，例如運(yùn)用政治思維方式、道德思維方式、經(jīng)濟(jì)思維方式、法治思維方式等，分別考量其政治上的利弊、道德上的善惡、經(jīng)濟(jì)上的得失、法律上合法與非法，但首要的和基本的應(yīng)當(dāng)是合法與非法的判斷。因此，法治思維在治國理政中具有優(yōu)先和基本的地位，分辨合法與非法是考慮利弊、善惡、得失的前提。

　　關(guān)于建構(gòu)制度層次的法治行政文化

　　依法治國的全面推進(jìn)，不僅需要法治思維，還要依靠法律制度。法治思維和法律制度的關(guān)系是，法治思維是法律制度的前提，法律制度是法律思維的產(chǎn)物；沒有法治思維就沒有法律制度，但嚴(yán)格的法律制度又是促進(jìn)法治思維形成的外部環(huán)境和客觀壓力。

　　為了全面推進(jìn)依法治國，四中全會作出了一系列制度建設(shè)的決定，例如，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度；建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制；推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；等等。這些措施都有很強(qiáng)的針對性，對法治政府建設(shè)十分緊要。

　　關(guān)于建構(gòu)行為層面的法治行政文化

　　法治行政文化落實在治國理政的行為上，就是四中全會特別強(qiáng)調(diào)的法治方式。法治方式就是運(yùn)用法治思維來制定和依據(jù)法律制度處理和解決問題的行為方式。因此，行為層面的法治行政文化就是法治方式。

　　法治方式是依法行政的實際行動、操作方式。確立法治思維、制定法律制度，最終都要見之于法治方式；不體現(xiàn)于法治方式的法治思維、法律制度是不結(jié)果實的思維和制度。法治方式是法治思維轉(zhuǎn)化為法治國家、法治政府、法治社會的著力點(diǎn)。如果說法治思維是人們內(nèi)在的精神世界，法治方式就是法治思維外化的具體行動。

　　運(yùn)用法治方式處理問題、治國理政，目的在于做到：第一，保證主體合法。行政管理人員具有法律法規(guī)授權(quán)或委托的行政主體資格，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。第二，保證目的合法。行政行為的效果應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)明示或暗含的目的，不正當(dāng)?shù)男姓袨槟康臅偈剐袨橹黧w偏離法定軌道實施行政行為。第三，保證權(quán)限合法。超越法律規(guī)定的權(quán)限范圍屬于違法行政。第四，保證方式合法。決不使用法律、法規(guī)未規(guī)定的措施、方法和手段。第五，保證程序合法。因為任何違反法定行政程序的行為，都將產(chǎn)生對行為人不利的法律后果。第六，保證內(nèi)容合法。實施行政行為所涉及的權(quán)利、義務(wù)、條件、范圍、幅度，都與法律規(guī)定相符合。所有這些合法，最后導(dǎo)向行政行為結(jié)果合法。在有些地方、有些部門，過去得到的深刻教訓(xùn)，就是行政行為遠(yuǎn)離法治方式，結(jié)果違法行政屢屢發(fā)生，公權(quán)得不到約束，公民權(quán)利得不到保護(hù)。法治方式要求消除一些與法治要求不符的行政方式，如選擇性執(zhí)法、趨利執(zhí)法、隨意執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等。

　　總之，公共行政管理和法治建設(shè)的實踐表明，行政文化是現(xiàn)代公共管理的靈魂，法治則是現(xiàn)代行政文化的精髓。（作者為國家行政學(xué)院原副院長）