黨的十八大確立了2020年基本建成法治政府的目標(biāo)，黨的十八屆四中全會對加快建設(shè)法治政府作了全面部署。在新的歷史起點(diǎn)上，我們有必要對法治政府的主要標(biāo)志、基本方向、重點(diǎn)任務(wù)等一系列重要命題進(jìn)行深入思考，努力建設(shè)符合法治規(guī)律、適應(yīng)中國國情的中國特色社會主義法治政府。

　　控制行政權(quán)力

　　法治政府標(biāo)志之一：人民能夠控制好自己的政府

　　同立法權(quán)和司法權(quán)相比，行政權(quán)具有直接性、主動性、廣泛性、單方性、擴(kuò)張性等特點(diǎn)，因此，控制好行政權(quán)力是法治建設(shè)的核心內(nèi)容。在現(xiàn)代社會，人民控制自己的政府是通過如下方式實(shí)現(xiàn)的。

　�。ㄒ唬┓杉s束。我國是人民當(dāng)家做主的國家，憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民�！钡嗣癫⒉荒苤苯舆M(jìn)行國家事務(wù)的管理，只能通過選舉人民代表、組成人民代表大會，并在此基礎(chǔ)上組建政府，作為行使權(quán)力的基本形式，具體管理國家的經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)。這種權(quán)力關(guān)系實(shí)際上形成了“委托——再委托”的關(guān)系。怎樣防止“社會公仆”變?yōu)椤吧鐣魅恕保貏e是如何有效地防止政府工作人員利用手中的權(quán)力侵害人民的利益，是現(xiàn)代法治要解決的基本問題�，F(xiàn)代法治提出的主張就是，除了選舉之外，控制權(quán)力的最基本手段就是法律。因?yàn)榉墒峭ㄟ^民主而嚴(yán)格的程序制定的，體現(xiàn)全體人民意志和利益的，并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范，從這個(gè)意義上講，政府執(zhí)行法律就是維護(hù)人民的利益。這就要求政府行為都必須合法，也就是必須依法行政。

　　從一般意義上講，政府行為的合法性主要包括目的合法、機(jī)構(gòu)合法、職權(quán)合法、程序合法，但在依法行政的實(shí)踐中，在如何理解政府行為的合法性問題上也遇到了挑戰(zhàn)。在當(dāng)代，國家管理的事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化萬千，特別是處在全面深化改革時(shí)期的中國更是如此。雖然我們追求立法引領(lǐng)改革，但法律時(shí)常落后于改革進(jìn)程，又是不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)。在日新月異的政府管理過程中，總是不可避免地存在法律空白，在這些空白領(lǐng)域，政府不可能不積極施政，否則就是對人民的不負(fù)責(zé)。而施政又無具體法律根據(jù)，很容易與合法性原則相沖突。法學(xué)理論必須回應(yīng)時(shí)代的變遷，必須根植于改革的偉大實(shí)踐，必須更新傳統(tǒng)的行政法觀念，對合法性原則作出新的解釋。例如：一是對于政府行為進(jìn)行分類，對涉及限制公民權(quán)利或增加公民義務(wù)的措施必須于法有據(jù)，其他屬于服務(wù)行政、給付行政范疇的政府行為則不一定要以法律規(guī)定為前提；二是以不與法律相抵觸為基本界限。

　�。ǘ┬庞眉s束。政府誠信在市場經(jīng)濟(jì)誠信體系中起到支柱與核心作用。誠實(shí)信用原則既是政府職能實(shí)現(xiàn)的保障，也是民眾約束政府的重要制度機(jī)制。失信于民，政府就會喪失權(quán)威和公信力，陷入“塔西陀陷阱”，因此，自覺保持公信力還是政府自我約束的重要機(jī)制。信用約束要求貫徹信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，這是指行政相對人對行政行為產(chǎn)生合理信賴并因此產(chǎn)生了利益，只要此信賴?yán)媸潜环伤J(rèn)同、值得保護(hù)的利益，政府就不能隨意撤銷、變更或廢止已經(jīng)生效的行政行為；如果因公共利益的需要不得不變動既存法律狀態(tài)，則必須對因此給行政相對人造成的損失進(jìn)行賠償或給予補(bǔ)償。違背信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的事例并不鮮見，例如，在無法定理由的情況下，政府隨意撤銷已經(jīng)作出的行政許可、廢止已經(jīng)簽訂的行政合同、變更已經(jīng)公布的行政規(guī)劃等，都是違背該原則的表現(xiàn)。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則目的是避免行政相對人因?yàn)樾刨囌墒軗p失，防止行政權(quán)力濫用，限制行政行為的飄忽不定、朝令夕改，降低行政程序運(yùn)行的消耗成本。

　�。ㄈ┏绦蚣s束。在法治國家，法律借助一套程序規(guī)則來實(shí)施實(shí)體規(guī)則和規(guī)范政府行為，這源自于對程序正義的深刻認(rèn)識。程序本身具有獨(dú)特的法律價(jià)值，程序正義是實(shí)體正義的前提，也是排除對實(shí)體結(jié)果合理懷疑、避免相對被剝奪感的重要依據(jù)。程序正義是從英美法系古老的自然正義原則演變而來，最初是一項(xiàng)司法原則，主張“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”，自20世紀(jì)以來，這一原則逐漸擴(kuò)展到立法、行政以及社會生活的其他領(lǐng)域。

　　過去，我們在相當(dāng)長時(shí)間里輕視甚至漠視程序問題，把程序僅僅視為實(shí)現(xiàn)實(shí)體目標(biāo)的手段，不承認(rèn)程序具有獨(dú)立于實(shí)體的價(jià)值，造成了嚴(yán)重的后果。改革開放以來，我國高度重視程序法律建設(shè)，目前已經(jīng)形成了比較完備的程序法律體系，程序合法性已經(jīng)成為權(quán)力運(yùn)行的重要準(zhǔn)則。程序正義原則要求行政行為不僅要在實(shí)體上合理合法，還要嚴(yán)格遵守法定程序、法定規(guī)則、法定時(shí)限等程序性規(guī)定，確保行政相對人的程序性權(quán)利，涉及聽證制度、回避制度、信息公開制度、征求意見制度、不單方接觸制度、說明理由制度以及閱卷制度等。

　�。ㄋ模﹨⑴c約束。作為間接式民主形式的代議制民主經(jīng)過數(shù)百年發(fā)展，呈現(xiàn)一些缺陷，比如，決策效率低下、代理人風(fēng)險(xiǎn)、利益集團(tuán)控制、黨派紛爭不止等，使得人民主權(quán)的實(shí)質(zhì)目標(biāo)經(jīng)常難以實(shí)現(xiàn)。在這種背景下，不少國家開始不同程度地借鑒直接民主的經(jīng)驗(yàn)，力圖克服代議制民主的局限性。拓展公民有序參與政治途徑，擴(kuò)大公民對社會管理的直接參與，就是直接約束公共權(quán)力的重要方式，主要包括兩方面內(nèi)容：一方面，要加大行政參與，簡單地說就是行政機(jī)關(guān)在制定公共政策、實(shí)施社會管理中的民主制度，通過廣泛征求并合理吸收群眾意見，最大可能地體現(xiàn)群眾的訴求、意志和利益。二是擴(kuò)大社會自治，促進(jìn)社會領(lǐng)域的去行政化，減少行政對社會的吸納，加強(qiáng)社會對行政的制約，實(shí)現(xiàn)社會領(lǐng)域的退耕還林。這就要求進(jìn)一步貫徹善治思想，完善公共治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)供給主體的多元化，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用，支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能，發(fā)揮社會組織對其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。

　　（五）責(zé)任約束。在私法中，不履行義務(wù)將面臨責(zé)任；在公法中，濫用權(quán)力將面臨問責(zé)。問責(zé)是人民約束政府的重要機(jī)制，包括兩種政治責(zé)任和法律責(zé)任，兩者區(qū)別在于：法律責(zé)任必須由法律明文規(guī)定，而政治責(zé)任不一定由法律明文規(guī)定，不以違法為前提；法律責(zé)任有專門的評價(jià)機(jī)關(guān)和追責(zé)機(jī)關(guān)，政治責(zé)任不必也不應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)關(guān)來評價(jià)和追責(zé)；法律責(zé)任不能追溯，政治責(zé)任可以追溯。近些年來，我國實(shí)行“一把手”責(zé)任制的事項(xiàng)越來越多，這其實(shí)是政治責(zé)任的一種體現(xiàn)。在行政領(lǐng)域，對行政決策的責(zé)任約束最為緊迫。行政決策是政府行使行政權(quán)的主要方式，涉及領(lǐng)域非常廣泛，一旦決策不當(dāng)，就會對經(jīng)濟(jì)社會和公民的生活產(chǎn)生重大影響，但行政決策往往屬于行政自由裁量權(quán)范疇，司法審查等機(jī)制難以對其形成制約。實(shí)踐中，一些不顧群眾意愿和當(dāng)?shù)貙?shí)際，勞民傷財(cái)?shù)恼児こ�、形象工程，不都是隨意決策、追責(zé)無力的體現(xiàn)嗎？因此，對行政決策，尤其是重大行政決策構(gòu)建有效的責(zé)任追究機(jī)制十分重要。

　　履行自身職能

　　法治政府的標(biāo)志之二：政府能夠履行好自身的職能

　　人民控制好自己的政府，目的是為了讓政府更好地為人民服務(wù)，控制本身不是目的，權(quán)力被控制得越緊的政府也不必然是優(yōu)秀政府。政府能夠履行好自身職責(zé)，需要滿足以下的原則：（一）合理行政。合法行政是從形式法治角度考察法治政府建設(shè)的，合理行政則是從實(shí)質(zhì)法治角度來考量的。政府行為不僅要符合法律規(guī)定，而且要把握好分寸，符合公平、正義和善政的理念。也就是說政府不僅要做得對，而且要做得好。衡量合理行政的主要標(biāo)準(zhǔn)是比例原則，這是行政法的帝王條款，旨在控制自由裁量權(quán)，防止公共權(quán)力濫用。我國正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和全面深化改革時(shí)期，保留行政機(jī)關(guān)必要的自由裁量權(quán)是必要的，也是現(xiàn)實(shí)的�，F(xiàn)在的問題是要研究約束行政自由裁量權(quán)的機(jī)制，做到讓政府行為“有作為、不出圈”，這就更需要貫徹比例原則。該原則主要包含適當(dāng)、必要、相當(dāng)三項(xiàng)內(nèi)容，具體是指：行政機(jī)關(guān)采取的措施要有利于行政目的的實(shí)現(xiàn)，有多種手段能同樣實(shí)現(xiàn)目的的，應(yīng)當(dāng)選擇對公民權(quán)益損害最小的措施；行政措施造成的損害程度不能與要達(dá)到的目的在利益上失衡。例如，政府為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，在責(zé)令企業(yè)采取環(huán)保措施之后就能實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，就不能要求企業(yè)關(guān)�；驕p產(chǎn)。

　�。ǘ┕鎯�(yōu)先。為了防止權(quán)力異化、公器私用，就必須貫徹公益優(yōu)先原則。濫用公益優(yōu)先原則是對公共權(quán)力原初目的的背離，例如在不動產(chǎn)征收中，公共利益常常為財(cái)產(chǎn)利益所掩飾，征收最本質(zhì)的公益導(dǎo)向反而被淹沒。但確保公益優(yōu)先原則的難題在于，究竟什么才是公共利益？只有將公共利益界定清楚了，才能避免公益優(yōu)先原則的規(guī)避或?yàn)E用。公共利益實(shí)際上就是社會最大公約數(shù)，公共利益的界定過程就是一個(gè)在多元的社會中尋求最大共識的過程，但如何尋找這一最大公約數(shù)？在現(xiàn)代社會，利益主體、價(jià)值觀念高度多元，人們就公共利益達(dá)成共識的難度越來越大，甚至于任何一件事情，都有可能出現(xiàn)對立的意見和訴求。但越是存在矛盾分歧，就越是要通過公正而充分的程序機(jī)制，確保利益各方都能通過廣泛的協(xié)商與深度的參與，在充分的利益博弈中取得共識，努力達(dá)成社會最大公約數(shù)。此外，公共利益還要注重短期利益和長遠(yuǎn)利益的平衡，局部利益和整體利益的兼顧。

　�。ㄈ┍Ｗo(hù)弱勢。人類對平等的追求實(shí)際上包括兩種，即：結(jié)果平等、機(jī)會平等。這兩種平等都各有其重要價(jià)值，歷史經(jīng)驗(yàn)證明：建立了提供機(jī)會平等制度的社會都會繁榮進(jìn)步、充滿活力，在這個(gè)基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)結(jié)果平等，則會使社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安。這就要求政府在制定和實(shí)施公平的市場規(guī)則，充分調(diào)動社會活力的同時(shí)，還要能夠?yàn)樯鐣械祝e極采取措施保護(hù)弱勢群體的權(quán)益，這也是政府履行好自身職責(zé)的重要方面。

　　保護(hù)弱勢原則幾乎是每個(gè)文明社會中都強(qiáng)調(diào)的原則，其本質(zhì)是不讓每個(gè)社會落伍的社會成員“掉隊(duì)”。中國儒家就有“為政之先，鰥寡孤獨(dú)”的治道格言，強(qiáng)調(diào)保護(hù)社會最底層群眾是政府施政的優(yōu)先政策。我們所實(shí)施的最低生活保障制度、社會救助制度、社會福利制度、住房保障制度、醫(yī)療保障制度和其他民生制度，都體現(xiàn)了保護(hù)弱者的原則。在社會分化嚴(yán)重的今天，強(qiáng)調(diào)保護(hù)弱勢原則具有很強(qiáng)的針對性。

　�。ㄋ模┝疂嵏咝�。廉潔是政府的貞潔。只有廉潔的政府才能不與人民的利益相沖突，也才能全心全意為人民服務(wù)。很難想象一個(gè)貪污腐敗成風(fēng)的政府，能夠履行好自己的職責(zé)�；谌诵缘娜觞c(diǎn)，個(gè)體的腐敗可能難以杜絕，但法制要通過制度來克服和抑制這個(gè)人性弱點(diǎn)的泛濫，使得腐敗不會成為制度性、重復(fù)性、普遍性的現(xiàn)象，不會成為官員的生活方式，使得腐敗被控制在社會能夠容忍的范圍之內(nèi)。因此，廉潔政府是法治政府的重要標(biāo)志，反腐倡廉應(yīng)當(dāng)是權(quán)力自律的重要命題。

　　找準(zhǔn)基本方向

　　法治政府建設(shè)的基本方向

　　法治政府建設(shè)的基本方向是什么？這是我們建成法治政府必須首先回答的重大問題。對此，我們必須注重理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一，根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律、改革發(fā)展的難題、依法行政的軟肋，找準(zhǔn)法治政府建設(shè)的基本方向。

　�。ㄒ唬p少行政權(quán)力。減少行政權(quán)力，是我國社會轉(zhuǎn)型的必然要求，是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇，也是防止權(quán)力腐敗的根本之策，因而也是法治政府建設(shè)的重要方向。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行政權(quán)力滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，社會被完全吸納到行政體系之中，市場機(jī)制和價(jià)格信號被扭曲，生產(chǎn)要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力和質(zhì)量受到極大抑制。

　　黨的十一屆三中全會以來的改革開放，實(shí)際就是行政權(quán)力不斷收縮的過程，市場機(jī)制得以發(fā)揮作用，社會活力開始逐漸恢復(fù)，但政府部門仍然掌握了大量的行政資源和審批權(quán)力，行政權(quán)力管得過寬、過細(xì)、過深等問題依然存在，在一些地方和領(lǐng)域甚至還比較突出。過多過濫的行政審批，不僅抑制了市場和社會的活力，也為權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗提供了空間。因此，我國當(dāng)前處理好政府和市場、政府和社會的關(guān)系，主要任務(wù)就是要給行政權(quán)力作減法，給市場作用作加法，為社會活力開綠燈，為生產(chǎn)要素清路障。

　　減少權(quán)力的重要形式是深入推進(jìn)行政審批制度改革，這項(xiàng)改革不僅是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場和社會活力的突破口，也是推進(jìn)依法行政和反腐倡廉的有力抓手。新一屆政府成立以來，持續(xù)推動行政審批制度改革，不斷推進(jìn)簡政放權(quán)。一年多以來，先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，全國新登記注冊各類市場主體1982萬戶，進(jìn)一步激發(fā)了全社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

　　但也存在著一些問題，例如：一些涉及深層次利益調(diào)整和部門核心利益的領(lǐng)域改革難度較大；一些地方“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的“三難”問題仍然存在；一些審批的透明度不高，缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，權(quán)錢交易、官商勾結(jié)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；一些配套改革沒有及時(shí)跟進(jìn)，“最后一公里”難以打通，等等。下一步，如何進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批制度改革，確保行政權(quán)力在市場自治領(lǐng)域的退出，確保改革的實(shí)際效果，是一項(xiàng)重要的任務(wù)。

　�。ǘ┍O(jiān)督行政權(quán)力。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，這是一條被人類政治史反復(fù)證明的真理和通則。將權(quán)力的清廉僅僅寄希望于權(quán)力行使者的內(nèi)心自律和教育感化是不夠的，實(shí)現(xiàn)長效化地防止預(yù)防和懲治權(quán)力腐敗，就必須將制度作為權(quán)力的剎車裝置。權(quán)力的行使如果沒有制度性剎車裝置，公職人員行使手中掌握的權(quán)力時(shí)，就極有可能由“社會公仆”變成“社會主人”。習(xí)近平總書記指出，要加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，拓寬人民監(jiān)督權(quán)力的渠道，抓緊形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。這就為加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力提供了正確的方向。黨的十八大以來，我們黨深入推動反腐敗工作，目前已經(jīng)初步形成了不敢腐的懲戒機(jī)制，但如何形成不能腐、不易腐的機(jī)制，仍然是法治政府建設(shè)中的一項(xiàng)重大課題。

　　從中國所處的歷史階段出發(fā)，構(gòu)建中國特色權(quán)力制約監(jiān)督體系，必須同時(shí)滿足兩個(gè)目標(biāo)：一是能夠有效地防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗，二是還能夠有效地保證我國政治體制的獨(dú)特優(yōu)勢。用最短的時(shí)間、最快的速度趕上和超過世界發(fā)達(dá)國家，是我國現(xiàn)階段的中心任務(wù)，“快”字是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個(gè)基本特點(diǎn)。過去幾十年的實(shí)踐證明，中國政府的動員組織能力是國家迅速崛起、民生迅速改善的重要原因，也是我們的政治優(yōu)勢，這一點(diǎn)西方學(xué)者也是公認(rèn)的。我國現(xiàn)階段正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，一方面，政府需要擁有比其他市場經(jīng)濟(jì)國家政府更大的權(quán)力和更多的職責(zé)，以更好地推動改革、促進(jìn)轉(zhuǎn)型；另一方面，政府也承擔(dān)著無限責(zé)任，經(jīng)常要擔(dān)負(fù)起在市場機(jī)制下，本該由市場與社會主體自己承擔(dān)的責(zé)任，并且，這種無限責(zé)任在短時(shí)間內(nèi)還不可能減少。這就給我們提出了一個(gè)尖銳的問題：權(quán)力沒有有力的約束機(jī)制，就有可能濫用，導(dǎo)致侵害公民權(quán)利；限制過緊，又會影響政府作用的發(fā)揮，最終會犧牲效率，不利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。適應(yīng)中國這個(gè)特定的歷史發(fā)展階段，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)權(quán)力約束和效率之間的平衡，是法治政府建設(shè)的一個(gè)重要課題。

　　（三）強(qiáng)化行政權(quán)力。法治政府要求政府在不該作為的地方約束自身權(quán)力，不得越位；在應(yīng)當(dāng)作為的領(lǐng)域行使好權(quán)力，不得缺位。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，市場和政府的作用同樣重要，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，政府和市場的作用都不可少。強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，并不是否定或弱化政府的作用。市場是直接配置資源，政府是引導(dǎo)和影響資源配置。政府在微觀領(lǐng)域少管，但要強(qiáng)化宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。

　　但在實(shí)踐中，一些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力很足，但市場監(jiān)管不到位、不及時(shí)，公共服務(wù)、社會管理、保護(hù)環(huán)境職能比較弱的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。例如在市場監(jiān)管方面，選擇式執(zhí)法、指標(biāo)化執(zhí)法、運(yùn)動式執(zhí)法、突擊式執(zhí)法比較普遍，群眾戲稱的“有了利益爭著管、沒有利益不愿管、出了問題都不管”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，這些話不一定全對，但也提醒我們在實(shí)踐中仍然存在政府缺位、行政權(quán)力不到位的問題。

　　強(qiáng)化行政權(quán)力還面臨一個(gè)特殊背景是，大量的行政審批取消后，如何探索實(shí)施新的市場監(jiān)管方式，以確保監(jiān)管效果，規(guī)范市場秩序。這是一個(gè)比較新的課題，需要我們不斷探索總結(jié)，需要我們深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)基層執(zhí)法效力和執(zhí)法力量，不斷提升監(jiān)管手段和能力的現(xiàn)代化。

　　總的來講，理想的監(jiān)管模式是，守法者感覺不到政府的存在，但違法者感到政府無所不在，如果反過來，就成了打擊守法、鼓勵(lì)違法。總之，如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)變權(quán)力運(yùn)行觀念，讓政府做好應(yīng)該做的事情，也是法治政府建設(shè)中的一大難題。