黨的十八大確立了2020年基本建成法治政府的目標，黨的十八屆四中全會對加快建設法治政府作了全面部署。在新的歷史起點上，我們有必要對法治政府的主要標志、基本方向、重點任務等一系列重要命題進行深入思考，努力建設符合法治規(guī)律、適應中國國情的中國特色社會主義法治政府。

　　控制行政權力

　　法治政府標志之一：人民能夠控制好自己的政府

　　同立法權和司法權相比，行政權具有直接性、主動性、廣泛性、單方性、擴張性等特點，因此，控制好行政權力是法治建設的核心內(nèi)容。在現(xiàn)代社會，人民控制自己的政府是通過如下方式實現(xiàn)的。

　�。ㄒ唬┓杉s束。我國是人民當家做主的國家，憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民�！钡嗣癫⒉荒苤苯舆M行國家事務的管理，只能通過選舉人民代表、組成人民代表大會，并在此基礎上組建政府，作為行使權力的基本形式，具體管理國家的經(jīng)濟、文化、社會事務。這種權力關系實際上形成了“委托——再委托”的關系。怎樣防止“社會公仆”變?yōu)椤吧鐣魅恕保貏e是如何有效地防止政府工作人員利用手中的權力侵害人民的利益，是現(xiàn)代法治要解決的基本問題。現(xiàn)代法治提出的主張就是，除了選舉之外，控制權力的最基本手段就是法律。因為法律是通過民主而嚴格的程序制定的，體現(xiàn)全體人民意志和利益的，并以國家強制力保證實施的規(guī)范，從這個意義上講，政府執(zhí)行法律就是維護人民的利益。這就要求政府行為都必須合法，也就是必須依法行政。

　　從一般意義上講，政府行為的合法性主要包括目的合法、機構合法、職權合法、程序合法，但在依法行政的實踐中，在如何理解政府行為的合法性問題上也遇到了挑戰(zhàn)。在當代，國家管理的事務紛繁復雜、變化萬千，特別是處在全面深化改革時期的中國更是如此。雖然我們追求立法引領改革，但法律時常落后于改革進程，又是不容回避的客觀現(xiàn)實。在日新月異的政府管理過程中，總是不可避免地存在法律空白，在這些空白領域，政府不可能不積極施政，否則就是對人民的不負責。而施政又無具體法律根據(jù)，很容易與合法性原則相沖突。法學理論必須回應時代的變遷，必須根植于改革的偉大實踐，必須更新傳統(tǒng)的行政法觀念，對合法性原則作出新的解釋。例如：一是對于政府行為進行分類，對涉及限制公民權利或增加公民義務的措施必須于法有據(jù)，其他屬于服務行政、給付行政范疇的政府行為則不一定要以法律規(guī)定為前提；二是以不與法律相抵觸為基本界限。

　　（二）信用約束。政府誠信在市場經(jīng)濟誠信體系中起到支柱與核心作用。誠實信用原則既是政府職能實現(xiàn)的保障，也是民眾約束政府的重要制度機制。失信于民，政府就會喪失權威和公信力，陷入“塔西陀陷阱”，因此，自覺保持公信力還是政府自我約束的重要機制。信用約束要求貫徹信賴利益保護原則，這是指行政相對人對行政行為產(chǎn)生合理信賴并因此產(chǎn)生了利益，只要此信賴利益是被法律所認同、值得保護的利益，政府就不能隨意撤銷、變更或廢止已經(jīng)生效的行政行為；如果因公共利益的需要不得不變動既存法律狀態(tài)，則必須對因此給行政相對人造成的損失進行賠償或給予補償。違背信賴利益保護原則的事例并不鮮見，例如，在無法定理由的情況下，政府隨意撤銷已經(jīng)作出的行政許可、廢止已經(jīng)簽訂的行政合同、變更已經(jīng)公布的行政規(guī)劃等，都是違背該原則的表現(xiàn)。信賴利益保護原則目的是避免行政相對人因為信賴政府而蒙受損失，防止行政權力濫用，限制行政行為的飄忽不定、朝令夕改，降低行政程序運行的消耗成本。

　�。ㄈ┏绦蚣s束。在法治國家，法律借助一套程序規(guī)則來實施實體規(guī)則和規(guī)范政府行為，這源自于對程序正義的深刻認識。程序本身具有獨特的法律價值，程序正義是實體正義的前提，也是排除對實體結果合理懷疑、避免相對被剝奪感的重要依據(jù)。程序正義是從英美法系古老的自然正義原則演變而來，最初是一項司法原則，主張“正義不僅應當?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”，自20世紀以來，這一原則逐漸擴展到立法、行政以及社會生活的其他領域。

　　過去，我們在相當長時間里輕視甚至漠視程序問題，把程序僅僅視為實現(xiàn)實體目標的手段，不承認程序具有獨立于實體的價值，造成了嚴重的后果。改革開放以來，我國高度重視程序法律建設，目前已經(jīng)形成了比較完備的程序法律體系，程序合法性已經(jīng)成為權力運行的重要準則。程序正義原則要求行政行為不僅要在實體上合理合法，還要嚴格遵守法定程序、法定規(guī)則、法定時限等程序性規(guī)定，確保行政相對人的程序性權利，涉及聽證制度、回避制度、信息公開制度、征求意見制度、不單方接觸制度、說明理由制度以及閱卷制度等。

　�。ㄋ模﹨⑴c約束。作為間接式民主形式的代議制民主經(jīng)過數(shù)百年發(fā)展，呈現(xiàn)一些缺陷，比如，決策效率低下、代理人風險、利益集團控制、黨派紛爭不止等，使得人民主權的實質(zhì)目標經(jīng)常難以實現(xiàn)。在這種背景下，不少國家開始不同程度地借鑒直接民主的經(jīng)驗，力圖克服代議制民主的局限性。拓展公民有序參與政治途徑，擴大公民對社會管理的直接參與，就是直接約束公共權力的重要方式，主要包括兩方面內(nèi)容：一方面，要加大行政參與，簡單地說就是行政機關在制定公共政策、實施社會管理中的民主制度，通過廣泛征求并合理吸收群眾意見，最大可能地體現(xiàn)群眾的訴求、意志和利益。二是擴大社會自治，促進社會領域的去行政化，減少行政對社會的吸納，加強社會對行政的制約，實現(xiàn)社會領域的退耕還林。這就要求進一步貫徹善治思想，完善公共治理結構，促進公共服務供給主體的多元化，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用，支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務功能，發(fā)揮社會組織對其成員的行為導引、規(guī)則約束、權益維護作用。

　　（五）責任約束。在私法中，不履行義務將面臨責任；在公法中，濫用權力將面臨問責。問責是人民約束政府的重要機制，包括兩種政治責任和法律責任，兩者區(qū)別在于：法律責任必須由法律明文規(guī)定，而政治責任不一定由法律明文規(guī)定，不以違法為前提；法律責任有專門的評價機關和追責機關，政治責任不必也不應當由專門機關來評價和追責；法律責任不能追溯，政治責任可以追溯。近些年來，我國實行“一把手”責任制的事項越來越多，這其實是政治責任的一種體現(xiàn)。在行政領域，對行政決策的責任約束最為緊迫。行政決策是政府行使行政權的主要方式，涉及領域非常廣泛，一旦決策不當，就會對經(jīng)濟社會和公民的生活產(chǎn)生重大影響，但行政決策往往屬于行政自由裁量權范疇，司法審查等機制難以對其形成制約。實踐中，一些不顧群眾意愿和當?shù)貙嶋H，勞民傷財?shù)恼児こ�、形象工程，不都是隨意決策、追責無力的體現(xiàn)嗎？因此，對行政決策，尤其是重大行政決策構建有效的責任追究機制十分重要。

　　履行自身職能

　　法治政府的標志之二：政府能夠履行好自身的職能

　　人民控制好自己的政府，目的是為了讓政府更好地為人民服務，控制本身不是目的，權力被控制得越緊的政府也不必然是優(yōu)秀政府。政府能夠履行好自身職責，需要滿足以下的原則：（一）合理行政。合法行政是從形式法治角度考察法治政府建設的，合理行政則是從實質(zhì)法治角度來考量的。政府行為不僅要符合法律規(guī)定，而且要把握好分寸，符合公平、正義和善政的理念。也就是說政府不僅要做得對，而且要做得好。衡量合理行政的主要標準是比例原則，這是行政法的帝王條款，旨在控制自由裁量權，防止公共權力濫用。我國正處在經(jīng)濟社會轉型和全面深化改革時期，保留行政機關必要的自由裁量權是必要的，也是現(xiàn)實的。現(xiàn)在的問題是要研究約束行政自由裁量權的機制，做到讓政府行為“有作為、不出圈”，這就更需要貫徹比例原則。該原則主要包含適當、必要、相當三項內(nèi)容，具體是指：行政機關采取的措施要有利于行政目的的實現(xiàn)，有多種手段能同樣實現(xiàn)目的的，應當選擇對公民權益損害最小的措施；行政措施造成的損害程度不能與要達到的目的在利益上失衡。例如，政府為了實現(xiàn)節(jié)能減排的目標，在責令企業(yè)采取環(huán)保措施之后就能實現(xiàn)該目標，就不能要求企業(yè)關�；驕p產(chǎn)。

　　（二）公益優(yōu)先。為了防止權力異化、公器私用，就必須貫徹公益優(yōu)先原則。濫用公益優(yōu)先原則是對公共權力原初目的的背離，例如在不動產(chǎn)征收中，公共利益常常為財產(chǎn)利益所掩飾，征收最本質(zhì)的公益導向反而被淹沒。但確保公益優(yōu)先原則的難題在于，究竟什么才是公共利益？只有將公共利益界定清楚了，才能避免公益優(yōu)先原則的規(guī)避或濫用。公共利益實際上就是社會最大公約數(shù)，公共利益的界定過程就是一個在多元的社會中尋求最大共識的過程，但如何尋找這一最大公約數(shù)？在現(xiàn)代社會，利益主體、價值觀念高度多元，人們就公共利益達成共識的難度越來越大，甚至于任何一件事情，都有可能出現(xiàn)對立的意見和訴求。但越是存在矛盾分歧，就越是要通過公正而充分的程序機制，確保利益各方都能通過廣泛的協(xié)商與深度的參與，在充分的利益博弈中取得共識，努力達成社會最大公約數(shù)。此外，公共利益還要注重短期利益和長遠利益的平衡，局部利益和整體利益的兼顧。

　　（三）保護弱勢。人類對平等的追求實際上包括兩種，即：結果平等、機會平等。這兩種平等都各有其重要價值，歷史經(jīng)驗證明：建立了提供機會平等制度的社會都會繁榮進步、充滿活力，在這個基礎上努力實現(xiàn)結果平等，則會使社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安。這就要求政府在制定和實施公平的市場規(guī)則，充分調(diào)動社會活力的同時，還要能夠為社會托底，積極采取措施保護弱勢群體的權益，這也是政府履行好自身職責的重要方面。

　　保護弱勢原則幾乎是每個文明社會中都強調(diào)的原則，其本質(zhì)是不讓每個社會落伍的社會成員“掉隊”。中國儒家就有“為政之先，鰥寡孤獨”的治道格言，強調(diào)保護社會最底層群眾是政府施政的優(yōu)先政策。我們所實施的最低生活保障制度、社會救助制度、社會福利制度、住房保障制度、醫(yī)療保障制度和其他民生制度，都體現(xiàn)了保護弱者的原則。在社會分化嚴重的今天，強調(diào)保護弱勢原則具有很強的針對性。

　�。ㄋ模┝疂嵏咝АＡ疂嵤钦呢憹�。只有廉潔的政府才能不與人民的利益相沖突，也才能全心全意為人民服務。很難想象一個貪污腐敗成風的政府，能夠履行好自己的職責�；谌诵缘娜觞c，個體的腐敗可能難以杜絕，但法制要通過制度來克服和抑制這個人性弱點的泛濫，使得腐敗不會成為制度性、重復性、普遍性的現(xiàn)象，不會成為官員的生活方式，使得腐敗被控制在社會能夠容忍的范圍之內(nèi)。因此，廉潔政府是法治政府的重要標志，反腐倡廉應當是權力自律的重要命題。

　　找準基本方向

　　法治政府建設的基本方向

　　法治政府建設的基本方向是什么？這是我們建成法治政府必須首先回答的重大問題。對此，我們必須注重理論和實踐、形式和內(nèi)容的有機統(tǒng)一，根據(jù)權力運行的規(guī)律、改革發(fā)展的難題、依法行政的軟肋，找準法治政府建設的基本方向。

　�。ㄒ唬p少行政權力。減少行政權力，是我國社會轉型的必然要求，是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟的必然選擇，也是防止權力腐敗的根本之策，因而也是法治政府建設的重要方向。計劃經(jīng)濟時期，行政權力滲透到社會經(jīng)濟生活的各個方面，社會被完全吸納到行政體系之中，市場機制和價格信號被扭曲，生產(chǎn)要素無法實現(xiàn)優(yōu)化配置，經(jīng)濟社會發(fā)展的活力和質(zhì)量受到極大抑制。

　　黨的十一屆三中全會以來的改革開放，實際就是行政權力不斷收縮的過程，市場機制得以發(fā)揮作用，社會活力開始逐漸恢復，但政府部門仍然掌握了大量的行政資源和審批權力，行政權力管得過寬、過細、過深等問題依然存在，在一些地方和領域甚至還比較突出。過多過濫的行政審批，不僅抑制了市場和社會的活力，也為權力尋租和權力腐敗提供了空間。因此，我國當前處理好政府和市場、政府和社會的關系，主要任務就是要給行政權力作減法，給市場作用作加法，為社會活力開綠燈，為生產(chǎn)要素清路障。

　　減少權力的重要形式是深入推進行政審批制度改革，這項改革不僅是轉變政府職能、激發(fā)市場和社會活力的突破口，也是推進依法行政和反腐倡廉的有力抓手。新一屆政府成立以來，持續(xù)推動行政審批制度改革，不斷推進簡政放權。一年多以來，先后取消和下放7批共632項行政審批等事項，全國新登記注冊各類市場主體1982萬戶，進一步激發(fā)了全社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

　　但也存在著一些問題，例如：一些涉及深層次利益調(diào)整和部門核心利益的領域改革難度較大；一些地方“門難進、臉難看、事難辦”的“三難”問題仍然存在；一些審批的透明度不高，缺乏切實有效的監(jiān)督機制，權錢交易、官商勾結現(xiàn)象時有發(fā)生；一些配套改革沒有及時跟進，“最后一公里”難以打通，等等。下一步，如何進一步加強行政審批制度改革，確保行政權力在市場自治領域的退出，確保改革的實際效果，是一項重要的任務。

　�。ǘ┍O(jiān)督行政權力。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗，這是一條被人類政治史反復證明的真理和通則。將權力的清廉僅僅寄希望于權力行使者的內(nèi)心自律和教育感化是不夠的，實現(xiàn)長效化地防止預防和懲治權力腐敗，就必須將制度作為權力的剎車裝置。權力的行使如果沒有制度性剎車裝置，公職人員行使手中掌握的權力時，就極有可能由“社會公仆”變成“社會主人”。習近平總書記指出，要加強和改進監(jiān)督工作，拓寬人民監(jiān)督權力的渠道，抓緊形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這就為加強監(jiān)督權力提供了正確的方向。黨的十八大以來，我們黨深入推動反腐敗工作，目前已經(jīng)初步形成了不敢腐的懲戒機制，但如何形成不能腐、不易腐的機制，仍然是法治政府建設中的一項重大課題。

　　從中國所處的歷史階段出發(fā)，構建中國特色權力制約監(jiān)督體系，必須同時滿足兩個目標：一是能夠有效地防止權力濫用和權力腐敗，二是還能夠有效地保證我國政治體制的獨特優(yōu)勢。用最短的時間、最快的速度趕上和超過世界發(fā)達國家，是我國現(xiàn)階段的中心任務，“快”字是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個基本特點。過去幾十年的實踐證明，中國政府的動員組織能力是國家迅速崛起、民生迅速改善的重要原因，也是我們的政治優(yōu)勢，這一點西方學者也是公認的。我國現(xiàn)階段正處在經(jīng)濟社會轉型的特殊時期，一方面，政府需要擁有比其他市場經(jīng)濟國家政府更大的權力和更多的職責，以更好地推動改革、促進轉型；另一方面，政府也承擔著無限責任，經(jīng)常要擔負起在市場機制下，本該由市場與社會主體自己承擔的責任，并且，這種無限責任在短時間內(nèi)還不可能減少。這就給我們提出了一個尖銳的問題：權力沒有有力的約束機制，就有可能濫用，導致侵害公民權利；限制過緊，又會影響政府作用的發(fā)揮，最終會犧牲效率，不利于經(jīng)濟社會發(fā)展。適應中國這個特定的歷史發(fā)展階段，在此基礎上，實現(xiàn)權力約束和效率之間的平衡，是法治政府建設的一個重要課題。

　�。ㄈ⿵娀姓䴔嗔�。法治政府要求政府在不該作為的地方約束自身權力，不得越位；在應當作為的領域行使好權力，不得缺位。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟，市場和政府的作用同樣重要，完善社會主義市場經(jīng)濟，政府和市場的作用都不可少。強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，并不是否定或弱化政府的作用。市場是直接配置資源，政府是引導和影響資源配置。政府在微觀領域少管，但要強化宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境的職責。

　　但在實踐中，一些地方發(fā)展經(jīng)濟的動力很足，但市場監(jiān)管不到位、不及時，公共服務、社會管理、保護環(huán)境職能比較弱的現(xiàn)象比較嚴重。例如在市場監(jiān)管方面，選擇式執(zhí)法、指標化執(zhí)法、運動式執(zhí)法、突擊式執(zhí)法比較普遍，群眾戲稱的“有了利益爭著管、沒有利益不愿管、出了問題都不管”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，這些話不一定全對，但也提醒我們在實踐中仍然存在政府缺位、行政權力不到位的問題。

　　強化行政權力還面臨一個特殊背景是，大量的行政審批取消后，如何探索實施新的市場監(jiān)管方式，以確保監(jiān)管效果，規(guī)范市場秩序。這是一個比較新的課題，需要我們不斷探索總結，需要我們深入推進行政執(zhí)法體制改革，加強基層執(zhí)法效力和執(zhí)法力量，不斷提升監(jiān)管手段和能力的現(xiàn)代化。

　　總的來講，理想的監(jiān)管模式是，守法者感覺不到政府的存在，但違法者感到政府無所不在，如果反過來，就成了打擊守法、鼓勵違法。總之，如何進一步轉變權力運行觀念，讓政府做好應該做的事情，也是法治政府建設中的一大難題。