編者按

　　在電影《私人訂制》里，“鎮(zhèn)級市領(lǐng)導(dǎo)”還只是一句玩笑話，但從一些最新的政策看，“鎮(zhèn)級市”相關(guān)概念似乎已經(jīng)呼之欲出。

　　國家發(fā)改委近期表示，今年要創(chuàng)新行政管理體制，探索形成新型設(shè)市模式，逐步改變按行政等級配置公共資源的管理體制，對經(jīng)濟(jì)總量大、吸納人口多的縣和小城鎮(zhèn)，賦予其與經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限。將推進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上建制鎮(zhèn)的設(shè)市工作，增加城市數(shù)量。

　　“鎮(zhèn)改市”將帶來什么連鎖反應(yīng)？“鎮(zhèn)級市”是個什么概念？如何用發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)紐帶橋梁的作用？第5期“議事廳”，新華社記者就此采訪了東南大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究所所長王興平，并對“鎮(zhèn)改市”帶來的新問題進(jìn)行了梳理。（采寫：楊紹功）

　　“鎮(zhèn)級市”是什么？

　　對國內(nèi)大多數(shù)地方來說，縣的建制在人口規(guī)模、地域面積和經(jīng)濟(jì)體量上，是恰好能與小城市比肩的單位。而且縣級經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模適度，縣級建制也相對成熟穩(wěn)定。在我國，縣改市的通道是開放的，所以縣級市在城鎮(zhèn)化過程中大量涌現(xiàn)。

　　而由“鎮(zhèn)改市”而來的“鎮(zhèn)級市”，在中國行政建制里可以說是前所未有的。去年出臺的《新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》將浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)列為“鎮(zhèn)改市”國家試點。這種改革，不僅需要理論和機制體制創(chuàng)新，更要突破許多既有的限制。

　　“鎮(zhèn)改市”首先要面臨的是城鄉(xiāng)差異問題。一般意義上，縣是半城半鄉(xiāng)的概念，而鎮(zhèn)其實還是鄉(xiāng)，只是農(nóng)村的集合加上數(shù)量有限的產(chǎn)業(yè)。其次，“鎮(zhèn)改市”要面臨觀念和實踐脫離的問題。鎮(zhèn)的人口大約為2萬-10萬，而在管理者和老百姓眼里，這樣的人口規(guī)模還稱不上“城市”。因此，實踐上需要從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、社會結(jié)構(gòu)上去界定一個鎮(zhèn)能否成為市，但人們沒有這種觀念意識，就很難讓特殊鎮(zhèn)從一般鎮(zhèn)里脫穎而出成為市。

　　“鎮(zhèn)級市”其實是要讓小城鎮(zhèn)具有城市功能。在新型城鎮(zhèn)化背景下，要求“小城鎮(zhèn)”更偏向于城而非鄉(xiāng)，真正成為鄉(xiāng)村向城市發(fā)展的牽引力。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展的成敗，尤其是“鎮(zhèn)改市”的成敗，就成了關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的大課題。

　　按一般行政建制，地級市下轄縣級市或縣區(qū)，縣區(qū)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但有些地方也有市直管鎮(zhèn)，直管的結(jié)果是減少了行政層級，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展活力，反而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來�！版�(zhèn)級市”就是希望能讓小區(qū)域獲得大活力。如果“鎮(zhèn)級市”成為現(xiàn)實，從正省級的直轄市到正科級的“鎮(zhèn)級市”，未來中國的城市將有5個級別。

　　上世紀(jì)八九十年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)迅速壯大，江浙等地掀起了縣改市的熱潮，最多的年份有近百個縣改市�，F(xiàn)在，這樣的熱潮可能也出現(xiàn)在“鎮(zhèn)改市”上。“鎮(zhèn)改市”或許行政級別不變，但發(fā)展方式卻變了。鎮(zhèn)的發(fā)展重點可能還離不開農(nóng)業(yè)，但改市后可以有更多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的產(chǎn)業(yè)層級、規(guī)模不一樣了，發(fā)展的理念和結(jié)果也不一樣。

　　隨著“鎮(zhèn)改市”，鎮(zhèn)在建設(shè)發(fā)展中能配置的資源和經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限得到擴大。比如，原來作為鎮(zhèn)無法拍板決定的事情，現(xiàn)在可以直接決斷。原來“上面千條線，下面一根針”，現(xiàn)在可以讓線與針更協(xié)調(diào)匹配，讓更多工作有效落實。

　　“鎮(zhèn)改市”能帶來什么

　　從發(fā)展方向來看，鎮(zhèn)級市和縣級市其本質(zhì)是類似的。當(dāng)前的管理體制下，行政級別決定了發(fā)展的資源和機會�！版�(zhèn)級市”是強鎮(zhèn)擴權(quán)的必然結(jié)果。在東部地區(qū)，不少強鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到了制度瓶頸，“鎮(zhèn)改市”便是破解瓶頸的制度創(chuàng)新。

　　王興平認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的“最后一公里”，難在農(nóng)民不愿或不敢進(jìn)城，產(chǎn)業(yè)不愿下鄉(xiāng)，雙方都面臨動力不足、活力不夠的問題，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)生脫節(jié)。推進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上建制鎮(zhèn)設(shè)市，對于提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平、帶動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展和激發(fā)小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力，對于提升鎮(zhèn)的服務(wù)能力和治理水平、加快鄉(xiāng)村人口集聚和吸納部分大都市人口的疏散等，都具有重要作用。更值得期待的是，由鎮(zhèn)改來的市，獲得了更大的自主發(fā)展權(quán)，可以推動更多新型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，讓城鄉(xiāng)之間相互交融。

　　“鎮(zhèn)改市”可能帶來政府投資建設(shè)模式的改變。當(dāng)前政府的基本建設(shè)模式，依然是“梯級投資”為主，即中央政府重點建設(shè)好首都和直轄市，省政府重點建設(shè)好省會城市、中心城市，地方政府重點建設(shè)好地級市，縣政府重點建設(shè)好縣城，而鎮(zhèn)則因為資源流動的逐級遞減，存在建設(shè)不足的問題。“鎮(zhèn)改市”可能改變政府投資模式，激活更多加快城鄉(xiāng)一體化的機會。

　　“鎮(zhèn)改市”可能帶來新城市的興起。從城市發(fā)展的角度來看，城市的興起依托于特定時期內(nèi)特定的資源和地理優(yōu)勢，因此城市規(guī)模、體量、格局、實力不是固定不變的�！版�(zhèn)改市”的結(jié)果是，給更多有實力的鎮(zhèn)成為市的機會，讓城市發(fā)展遵從區(qū)域活力，而非行政區(qū)劃體制，進(jìn)而更加科學(xué)合理。因此，我們有可能看到新興城市在鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上崛起。

　　王興平認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”也可能帶來負(fù)面效應(yīng)需要預(yù)防。一是“鎮(zhèn)改市”是基層發(fā)展權(quán)的提升，不能淪為人員、機構(gòu)膨脹的過程；二是要避免“鎮(zhèn)改市”對市縣區(qū)域集聚發(fā)展可能帶來的負(fù)面影響和沖擊；三是“鎮(zhèn)改市”可能導(dǎo)致成農(nóng)地“造城”，加劇房地產(chǎn)業(yè)庫存壓力和擠壓“耕地紅線”。

　　小城鎮(zhèn)如何成為城鄉(xiāng)紐帶？

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局的建制鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年，全國有建制鎮(zhèn)2萬多個，鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過10萬人的有200多個，主要分布在長三角、珠三角等東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)數(shù)量僅占三分之一。

　　江蘇省有10萬以上人口建制鎮(zhèn)有46個，數(shù)量居全國第一。江蘇省有33個鎮(zhèn)、街道列入了國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)名單。在蘇州市吳江區(qū)，就有盛澤鎮(zhèn)、震澤鎮(zhèn)等進(jìn)行過強鎮(zhèn)擴權(quán)的改革嘗試，但目前尚未有“鎮(zhèn)改市”的直接試點。如果未來推行“鎮(zhèn)改市”，最先脫穎而出應(yīng)該是這些有改革嘗試的地方。

　　在浙江省，作為“鎮(zhèn)改市”試點，蒼南縣龍港鎮(zhèn)正推進(jìn)管理體制和職能的改革，計劃于5月底完成“大部門”和社區(qū)職能梳理和籌建工作，并開始實質(zhì)性運轉(zhuǎn)。同時，該鎮(zhèn)還將啟動龍港“鎮(zhèn)改市”申報工作，加快推進(jìn)“一張網(wǎng)”建設(shè)、智慧城市建設(shè)以及財政體制改革、人事制度改革等工作。

　　總體來看，各地的“鎮(zhèn)改市”探索首要解決的是體制機制問題，只有盡快實現(xiàn)“鎮(zhèn)級市”從理論到現(xiàn)實的轉(zhuǎn)變，才能讓“鎮(zhèn)改市”真正落地生根并在發(fā)展中不斷完善。

　　那么，在“鎮(zhèn)改市”后，小城鎮(zhèn)如何成為城鄉(xiāng)之間的紐帶？

　　首先，要正視小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢和劣勢。小城鎮(zhèn)原來具備“低水平就地城鎮(zhèn)化”和“就近城鎮(zhèn)化”的優(yōu)勢，用費孝通的話來說就是“離土不離鄉(xiāng)”。王興平認(rèn)為，在新時期，小城鎮(zhèn)吸引力不夠、活力不足，因為面對新的、升級了的城鎮(zhèn)化需求，它無法提供有效、高品質(zhì)的服務(wù)供給——無論是城市景觀還是功能。其又城又鄉(xiāng)、非城非鄉(xiāng)的特點，在低水平城鎮(zhèn)化階段是優(yōu)勢，在高水平城鎮(zhèn)化階段就變成了劣勢。

　　其次，要找準(zhǔn)小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)之間的定位。需要在一定區(qū)域范圍內(nèi)，在鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)、大都市之間相互比較借鑒，找準(zhǔn)和培育小城鎮(zhèn)不可替代的優(yōu)勢。在特定的區(qū)域內(nèi)，更容易形成城鄉(xiāng)互補的格局。王興平說，要讓小城鎮(zhèn)成為一部分追求高品質(zhì)城鎮(zhèn)化生活的農(nóng)民的選擇，需對其自然和人文環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)其交通便利化、公共服務(wù)水平均等化、就業(yè)崗位多元化。

　　小城鎮(zhèn)發(fā)展還需以人為本。吸引城市資本進(jìn)入開發(fā)是發(fā)展小城鎮(zhèn)的一種方式，但土地制度改革才是小城鎮(zhèn)根本活力所在。王興平舉例說，允許在小城鎮(zhèn)的集體土地上開展“農(nóng)民造城”，類似于當(dāng)年農(nóng)民自帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)，實行農(nóng)民就近自帶土地進(jìn)鎮(zhèn)，分享新型城鎮(zhèn)化的紅利。這些是比建制與規(guī)劃調(diào)整更為重要的探索。如果沒有配套的戶籍、土地等制度改革和就業(yè)、公共服務(wù)、交通以及文化生態(tài)的塑造，即使撤了鎮(zhèn)建了市，也可能是換湯不換藥、有名無實。（作者系東南大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究所所長）