現(xiàn)行文物保護(hù)法于1982年11月頒布實(shí)施，先后經(jīng)歷了5次修正和1次修訂，最近一次是2017年的修正。2020年11月，面對文物事業(yè)發(fā)展新形勢新任務(wù)，國家文物局發(fā)布《中華人民共和國文物保護(hù)法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱“征求建議稿”），引發(fā)社會關(guān)注。從人文環(huán)境保護(hù)視角出發(fā)，我們通常更多關(guān)注不可移動文物，尤其是建筑，征求建議稿對于不可移動文物加強(qiáng)了保護(hù)。

　　地處浙西南山區(qū)的浙江省麗水市松陽縣擁有中國傳統(tǒng)村落75個(gè)，被稱為“最后的江南秘境”。新華社發(fā)

　　現(xiàn)行文物保護(hù)法隱含了一種思路，如果要保護(hù)一個(gè)不可移動文物，就應(yīng)當(dāng)把它確定為文物保護(hù)單位。那么在普查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的大部分文物，應(yīng)當(dāng)叫什么？這涉及尚未公布為文物保護(hù)單位的不可移動文物登記保護(hù)制度。征求意見稿建議新增的第17至19條結(jié)合在一起，就是一個(gè)相對系統(tǒng)完整的不可移動文物認(rèn)定制度，明確了未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物的登記備案程序和保護(hù)措施。例如，征求意見稿第19條第二款建議規(guī)定：“未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物，由縣級人民政府文物主管部門作出標(biāo)志說明，建立記錄檔案，明確管理責(zé)任人�？h級人民政府文物主管部門可以鼓勵(lì)、指導(dǎo)基層群眾性自治組織，巡查看護(hù)未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物�！�

　　我們時(shí)不時(shí)會聽到，在生產(chǎn)建設(shè)過程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)古墓葬，對此如果不加規(guī)制就容易造成文物破壞。但現(xiàn)行文物保護(hù)法第31條規(guī)定，凡因進(jìn)行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費(fèi)用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算。這條規(guī)定與該法第32條結(jié)合后恐出現(xiàn)一種解讀，如果在生產(chǎn)建設(shè)過程發(fā)現(xiàn)了文物，必須馬上停止生產(chǎn)建設(shè)活動，報(bào)告文物行政部門，由該部門在法定期限內(nèi)提出處理意見，如果決定開展搶救性考古挖掘的，費(fèi)用就由建設(shè)單位來承擔(dān)。這一理解固然有幾分“戲說”，但該法條確實(shí)難以有效引導(dǎo)建設(shè)單位積極履行文物保護(hù)義務(wù)。而此次征求意見稿擬將現(xiàn)行法規(guī)定修改為：“將所需費(fèi)用列入相應(yīng)的政府預(yù)算”。

　　我們經(jīng)常說，文物執(zhí)法是文物保護(hù)的重要屏障。征求意見稿新增第七章“監(jiān)督檢查”其意義不言而喻。但需要注意文物行政與文物執(zhí)法體制的科學(xué)理順和高效融合。依據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》關(guān)于“整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍”“統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責(zé)”的要求，文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使文物市場領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，由相關(guān)文化和旅游行政部門負(fù)責(zé)管理；文物行政部門在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍開展執(zhí)法工作。但是，以往實(shí)踐中，文物部門和文化部門執(zhí)法其實(shí)相對較為獨(dú)立，文物執(zhí)法對專業(yè)性有較高要求。例如，擅自修繕不可移動文物、明顯改變文物原狀、嚴(yán)重影響文物保護(hù)單位歷史風(fēng)貌等的判斷和行政處罰取證都較大程度上依賴于執(zhí)法者的專業(yè)技能。而當(dāng)前，文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍中多數(shù)執(zhí)法者受其之前從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域所限，恐怕短期內(nèi)難以有充足的專業(yè)能力和專業(yè)技能，何況執(zhí)法人力本來就不足。因此，需要盡快在依法明確文物行政執(zhí)法責(zé)任及職責(zé)分工、加強(qiáng)文物行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制、強(qiáng)化文物行政執(zhí)法能力等方面做好改革及其立法保障的文章。

　　在完善文物的司法保護(hù)機(jī)制方面，征求意見稿增加了關(guān)于文物公益訴訟的規(guī)定，“國家鼓勵(lì)通過公益訴訟制止破壞文物的行為。對于破壞文物致使社會公共利益受到損害的行為，縣級以上人民政府文物主管部門、依法設(shè)立的以文物保護(hù)為宗旨的社會組織，可以依法向人民法院提起訴訟”。筆者建議訴訟主體增加檢察機(jī)關(guān)。

　　現(xiàn)行行政訴訟法和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能，但未能明確檢察公益訴訟可適用于文物保護(hù)。事實(shí)上，文物保護(hù)所指向的利益涉及廣義人文“環(huán)境”的公共利益和國有財(cái)產(chǎn)所承載的國家利益、公共利益。

　　2019年，江西省贛州市龍南縣檢察院通過將文物違法行為認(rèn)定為檢察機(jī)關(guān)法定可以提起公益訴訟的“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓”四大領(lǐng)域“等外”的侵犯公共利益之行為，適用行政公益訴訟訴前程序，向龍南縣文化廣電新聞出版旅游局提出檢察建議，要求該部門對排查發(fā)現(xiàn)的贛南客家圍屋年久失修、日常管理不善、安全保障設(shè)施不到位等造成重大安全隱患的情形，依法履行保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，并責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀，依法追究相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)法律責(zé)任。該探索性的文物檢察行政公益訴訟起到了較好的社會效果，及時(shí)督促了相關(guān)部門履行文物保護(hù)職責(zé)。

　　將人文環(huán)境納入“環(huán)境”概念范圍已有較廣泛的比較法經(jīng)驗(yàn)。但需注意，前述龍南縣案中涉案文物同時(shí)也屬國有財(cái)產(chǎn)。針對國有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，物權(quán)法和民法典均要求，履行國有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對國有財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進(jìn)國有財(cái)產(chǎn)保值增值，防止國有財(cái)產(chǎn)損失。所以，因人為破壞導(dǎo)致文物遺跡價(jià)值的減損，屬于造成國有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減損，可能造成國家利益的損害后果。如果這些是由于相關(guān)職能部門沒有正確履行職責(zé)所導(dǎo)致的，檢察機(jī)關(guān)可針對因文物損害造成的國有財(cái)產(chǎn)損失而提起公益訴訟。這項(xiàng)職能應(yīng)通過立法予以規(guī)定，以更好地發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

　　（作者系中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、法學(xué)院教授）