疫情以來，關(guān)于財(cái)政政策如何發(fā)揮作用的討論很多。4月17日中央政治局會(huì)議提出來，要以更大的力度對沖疫情的影響，積極的財(cái)政政策要更加積極有為。怎么去理解積極的財(cái)政政策要更加積極有為？是不是提高赤字、擴(kuò)大政府債務(wù)、發(fā)行特別國債，就等于積極有為了？顯然不僅僅是這樣。
財(cái)政政策作為國家治理的基礎(chǔ)手段之一，最主要的特點(diǎn)就是可以將公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為一定程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以此來對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，這是其他政策手段所不能比擬的。從我們國家現(xiàn)有的財(cái)政狀況來看，擴(kuò)大一些財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是可以承受的。所以，我們有能力以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對沖其他的公共風(fēng)險(xiǎn)。相比全球大部分經(jīng)濟(jì)體，不少研究機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為中國財(cái)政政策可選擇的措施較多，回旋余地也比較大。當(dāng)然，財(cái)政狀況惡化的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，出臺財(cái)政政策仍然需要在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行謹(jǐn)慎權(quán)衡。
中央政治局會(huì)議現(xiàn)在已經(jīng)明確了要提高赤字率、增加地方政府專項(xiàng)債券、發(fā)行抗疫特別國債等�，F(xiàn)在大家關(guān)于赤字率到底有多高、債務(wù)規(guī)模有多大有很多具體的建議和討論，但我想更關(guān)鍵的問題還是政府?dāng)U大赤字增加債務(wù)以后干什么，我們按照按量出為入的財(cái)政邏輯先要搞清楚干什么，然后是錢從哪里來的問題。
這段時(shí)間，我國總共出臺了幾十項(xiàng)針對地方、企業(yè)和個(gè)人的財(cái)政政策，涉及稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、出口退稅、貸款展期、貸款貼息、擔(dān)保和優(yōu)惠，部分稅費(fèi)緩期繳納等，地方也因地制宜出臺了不少政策和操作細(xì)則。這些政策主要通過對沖疫情沖擊、買單和救助三個(gè)方面，給居民生活、復(fù)工復(fù)產(chǎn)注入更多的確定性。就像救火一樣，把火點(diǎn)隔離開，就不會(huì)串起來形成更大的火勢，把由新冠疫情沖擊帶來的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)隔離開，就可以避免整個(gè)國家公共風(fēng)險(xiǎn)水平的進(jìn)一步升級。這實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)了財(cái)政政策思路的一些變化，開始轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理的新框架。
通過穩(wěn)消費(fèi)以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和政府通過啟動(dòng)基建投資來擴(kuò)大就業(yè)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)在討論比較多的兩條主要思路，也是通常認(rèn)為財(cái)政應(yīng)該發(fā)力的兩大領(lǐng)域。不過，無論是投資還是消費(fèi)，都是從最終需求的角度來說的，體現(xiàn)了財(cái)政政策傳統(tǒng)的單一需求管理路徑。4月17日中央政治局會(huì)議提出了在疫情防控常態(tài)化前提下，要保居民就業(yè)、�；久裆�、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)�！傲！币簿鸵馕吨鶄�(gè)方面不確定性大、風(fēng)險(xiǎn)高，需要政府來“保險(xiǎn)”，其背后其實(shí)就是疫情沖擊導(dǎo)致的幾大風(fēng)險(xiǎn)，政府通過“六�！眮砉芾砗透綦x風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定目的。我認(rèn)為“六�！钡奶岢隹梢砸暈樨�(cái)政政策擺脫路徑依賴的一個(gè)新思路，增加赤字、擴(kuò)大債務(wù)應(yīng)主要圍繞“六�！眮碜鑫恼�。
雖然現(xiàn)在不少人呼吁財(cái)政政策應(yīng)盡快加大在消費(fèi)和投資上的刺激力度，但在我看來，現(xiàn)在的財(cái)政政策遠(yuǎn)沒有到刺激政策的階段，現(xiàn)在還是要保生存，使生存風(fēng)險(xiǎn)最小化，從而為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)創(chuàng)造條件。
一方面，隨著不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)上升，居民的預(yù)防性動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，最近出現(xiàn)了儲(chǔ)蓄增加的現(xiàn)象，這將導(dǎo)致消費(fèi)進(jìn)一步萎縮，這需要我們考慮如何通過擴(kuò)大公共消費(fèi)來弱化居民預(yù)防性動(dòng)機(jī)，帶動(dòng)居民消費(fèi)。公共消費(fèi)一是維護(hù)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的消費(fèi)，二是供社會(huì)成員消費(fèi)的公共服務(wù)，如公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、培訓(xùn)支持等等，這些都跟“六保”密切相關(guān)。另一方面，從當(dāng)前的條件下看，基建投資恐怕難以再發(fā)揮2008年、2009年時(shí)期那么大的作用。通過傳統(tǒng)的基建投資來恢復(fù)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定就業(yè)，這個(gè)效果會(huì)較低，因?yàn)閭鹘y(tǒng)基建投資的空間變小，其乘數(shù)效應(yīng)也大大降低。而通過保存量、保住基本盤，自然就能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。
從具體措施上來講，我建議設(shè)置一個(gè)以“六�！睘橛猛镜膶ｉT特別預(yù)算，而不是零散出臺政策，這樣更有利于發(fā)揮政策的“規(guī)模效應(yīng)”，否則，在引導(dǎo)預(yù)期和提振市場信心方面作用有限�？梢酝ㄟ^發(fā)行特別國債來籌措資金來源，特別國債的預(yù)算規(guī)模可以考慮達(dá)到5萬億，分次發(fā)行，央行擴(kuò)表，零利率購買。實(shí)際執(zhí)行下來，可以小于5萬億元，但基于當(dāng)前市場悲觀情緒蔓延，預(yù)算規(guī)�？梢源笠恍Ｕ吡Χ却�，更有助于提振信心。地方專項(xiàng)債有一部分指標(biāo)也可以挪到中央政府債務(wù)中�，F(xiàn)在進(jìn)一步擴(kuò)大地方專項(xiàng)債面臨著很多現(xiàn)實(shí)的困難，找項(xiàng)目越來越難。從控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度，不應(yīng)一味讓地方發(fā)債、讓地方去對沖風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榈胤接绕涫腔鶎拥娘L(fēng)險(xiǎn)控制能力比較弱，不如更多地由中央財(cái)政來做，中央財(cái)政債務(wù)從其占比和規(guī)模來講都比地方小。在疫情沖擊下，對沖風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)更多由中央政府和中央財(cái)政來承擔(dān)。
（作者是中國財(cái)政科學(xué)研究院院長）
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