應逐步弱化信訪制度的權利救濟和社會治理功能——

信訪渠道“越疏越堵”成因析

　　近年來，國家出臺了一系列新的信訪制度改革措施，例如領導干部大接訪、市縣聯(lián)合接訪、信訪事項辦理群眾滿意度評價等等。這些措施對于暢通信訪渠道、便利民眾表達訴求具有重要意義。然而，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心課題組近年來在全國多地基層調研時發(fā)現(xiàn)，當前信訪渠道變得越來越暢通的同時，也正呈現(xiàn)出“越疏越堵”的趨勢，應引起重視。

　　信訪渠道“越疏越堵”的表現(xiàn)

　　新型上訪群體增加。近年來，越來越多的群眾加入到信訪行列之中。訪民上訪的理由不再局限于自己權益遭到侵害，而是拓展到“為國家做出過貢獻”上面。一些為國家、為社會出過力的人上訪要求政府補償。上訪群體日益多元化，訪民規(guī)模不斷增加。

　　不合理上訪行為蔓延。隨著上訪成本和風險的下降及獲益可能性的上升，各種不合理上訪行為不斷蔓延。一些上訪者在上訪過程中屢屢獲利，甚至將上訪作為一種職業(yè)或者謀生手段，干擾了信訪秩序。迫于維穩(wěn)的壓力，一些地方政府不得不滿足不合理上訪者的要求。

　　信訪積案增加。由于訪民的預期和要求越來越高，信訪問題解決的難度越來越大，導致信訪案件不斷積壓。不少信訪案件暫時獲得解決之后不久信訪人又繼續(xù)上訪。舊的積案剛剛化解，新的積案又不斷形成。

　　信訪渠道“越疏越堵”的原因

　　信訪制度的功能錯位。信訪制度本是我國的一項政治制度，主要承擔著黨聯(lián)系群眾、對黨員干部進行監(jiān)督的政治功能。其功能重心應該是立足于為公民提供廣泛參與的利益表達渠道，為公民與政府之間進行溝通與互動創(chuàng)造條件。近十多年來，隨著信訪問題的日益復雜化，信訪制度承擔了越來越多的社會治理功能。諸如民間糾紛、民生難題等大量的社會治理問題都涌入信訪渠道，造成信訪系統(tǒng)擁堵。

　　信訪成本的大幅度降低。隨著信訪政治環(huán)境的日益寬松，民眾上訪的風險大幅度降低，而獲益的可能性則大大增加。于是，越來越多的訪民選擇信訪而非司法訴訟渠道解決問題。尤其是有些地方政府迫于維穩(wěn)壓力，在信訪工作中喪失原則底線，無論上訪有理無理一概滿足訪民的要求，更是助長了訪民的謀利行為。

　　行政信訪部門的逐利動機。隨著國家對信訪問題的日益重視，行政信訪機構規(guī)模不斷膨脹，地位日益提升。行政信訪部門成為信訪工作中的重要利益主體，從而逐步抬升信訪制度在國家政治制度體系中的地位。信訪制度進一步實體化，替代了其他制度的社會治理功能。典型表現(xiàn)為信訪部門的專項工作經(jīng)費預算大幅度增長，并設立了各種專項工作基金，直接介入社會治理領域。

　　基層治理能力的下降。長期以來，國家一直在強調要夯實基層基礎，將信訪問題隱患解決在基層。但是，多年來權力、資源向上集中的趨勢有增無減�；鶎诱闹卫砟芰焖偃趸�，導致基層保一方平安的任重而權輕。民眾反映的大量問題都超出了地方政府的能力范圍，訪民必然要上訪求助，進而引發(fā)信訪系統(tǒng)擁堵。

　　信訪渠道“越疏越堵”的應對

　　準確定位信訪制度的功能。信訪制度的功能定位應該回歸到政治領域。它應該扮演保守的緩沖閥角色，而不能演變?yōu)榉e極的控制者角色。鑒于當前信訪問題的高度復雜性，不宜迅速取消信訪制度的權利救濟和社會治理功能，但應該逐步弱化之。信訪部門應該認真傾聽上訪者表達訴求，但是不宜積極介入社會沖突治理領域，更不能無論有理與否一概滿足上訪者訴求。經(jīng)過功能分流之后，可避免信訪系統(tǒng)過度擁堵，恢復信訪系統(tǒng)的平衡。

　　要對訪民的訴求進行篩選和辨別，有效防范部分訪民的謀利行為。訪民無論有理無理，都一概涌入信訪渠道。所以，信訪制度改革必須扭轉這一局面。既能夠使真有冤屈者順利表達訴求并獲得解決，又能夠過濾掉無理上訪特別是上訪謀利行為，使信訪系統(tǒng)恢復平衡狀態(tài)。

　　增強基層組織治理能力。要使更多的信訪問題就地得到解決，緩解信訪系統(tǒng)壓力，就必須增強地方政府治理能力，重塑地方政府公信力。這不僅僅要增加對基層的資源輸入，而且應該重塑基層治理結構，大膽向基層賦權。同時，協(xié)助樹立基層政府的正面形象，再造基層政府的權威和公信力。

　　加強信訪工作的頂層設計。我們調研了解到，許多訪民反映的問題都不是某一個體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市的局部性問題，而是涉及全省乃至全國的宏觀性問題。對于訪民反映的問題，地方政府無政策可依，束手無策，而訪民則反復上訪甚至越級訪、進京訪，帶來信訪系統(tǒng)擁堵。為緩解這一困局，上級政府尤其是中央政府應該加強頂層設計，就某些全局性的信訪問題制定統(tǒng)一的政策。如此，可以給地方政府處理信訪問題提供統(tǒng)一的決策依據(jù)，使他們在面對這類問題時不至于無所適從，也能使訪民避免反復上訪尤其是越級訪。（作者為南昌航空大學副教授）