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應逐步弱化信訪制度的權利救濟和社會治理功能——
信訪渠道“越疏越堵”成因析
近年來,國家出臺了一系列新的信訪制度改革措施,例如領導干部大接訪、市縣聯(lián)合接訪、信訪事項辦理群眾滿意度評價等等。這些措施對于暢通信訪渠道、便利民眾表達訴求具有重要意義。然而,華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心課題組近年來在全國多地基層調研時發(fā)現(xiàn),當前信訪渠道變得越來越暢通的同時,也正呈現(xiàn)出“越疏越堵”的趨勢,應引起重視。
信訪渠道“越疏越堵”的表現(xiàn)
新型上訪群體增加。近年來,越來越多的群眾加入到信訪行列之中。訪民上訪的理由不再局限于自己權益遭到侵害,而是拓展到“為國家做出過貢獻”上面。一些為國家、為社會出過力的人上訪要求政府補償。上訪群體日益多元化,訪民規(guī)模不斷增加。
不合理上訪行為蔓延。隨著上訪成本和風險的下降及獲益可能性的上升,各種不合理上訪行為不斷蔓延。一些上訪者在上訪過程中屢屢獲利,甚至將上訪作為一種職業(yè)或者謀生手段,干擾了信訪秩序。迫于維穩(wěn)的壓力,一些地方政府不得不滿足不合理上訪者的要求。
信訪積案增加。由于訪民的預期和要求越來越高,信訪問題解決的難度越來越大,導致信訪案件不斷積壓。不少信訪案件暫時獲得解決之后不久信訪人又繼續(xù)上訪。舊的積案剛剛化解,新的積案又不斷形成。
信訪渠道“越疏越堵”的原因
信訪制度的功能錯位。信訪制度本是我國的一項政治制度,主要承擔著黨聯(lián)系群眾、對黨員干部進行監(jiān)督的政治功能。其功能重心應該是立足于為公民提供廣泛參與的利益表達渠道,為公民與政府之間進行溝通與互動創(chuàng)造條件。近十多年來,隨著信訪問題的日益復雜化,信訪制度承擔了越來越多的社會治理功能。諸如民間糾紛、民生難題等大量的社會治理問題都涌入信訪渠道,造成信訪系統(tǒng)擁堵。
信訪成本的大幅度降低。隨著信訪政治環(huán)境的日益寬松,民眾上訪的風險大幅度降低,而獲益的可能性則大大增加。于是,越來越多的訪民選擇信訪而非司法訴訟渠道解決問題。尤其是有些地方政府迫于維穩(wěn)壓力,在信訪工作中喪失原則底線,無論上訪有理無理一概滿足訪民的要求,更是助長了訪民的謀利行為。
行政信訪部門的逐利動機。隨著國家對信訪問題的日益重視,行政信訪機構規(guī)模不斷膨脹,地位日益提升。行政信訪部門成為信訪工作中的重要利益主體,從而逐步抬升信訪制度在國家政治制度體系中的地位。信訪制度進一步實體化,替代了其他制度的社會治理功能。典型表現(xiàn)為信訪部門的專項工作經(jīng)費預算大幅度增長,并設立了各種專項工作基金,直接介入社會治理領域。
基層治理能力的下降。長期以來,國家一直在強調要夯實基層基礎,將信訪問題隱患解決在基層。但是,多年來權力、資源向上集中的趨勢有增無減;鶎诱闹卫砟芰焖偃趸,導致基層保一方平安的任重而權輕。民眾反映的大量問題都超出了地方政府的能力范圍,訪民必然要上訪求助,進而引發(fā)信訪系統(tǒng)擁堵。
信訪渠道“越疏越堵”的應對
準確定位信訪制度的功能。信訪制度的功能定位應該回歸到政治領域。它應該扮演保守的緩沖閥角色,而不能演變?yōu)榉e極的控制者角色。鑒于當前信訪問題的高度復雜性,不宜迅速取消信訪制度的權利救濟和社會治理功能,但應該逐步弱化之。信訪部門應該認真傾聽上訪者表達訴求,但是不宜積極介入社會沖突治理領域,更不能無論有理與否一概滿足上訪者訴求。經(jīng)過功能分流之后,可避免信訪系統(tǒng)過度擁堵,恢復信訪系統(tǒng)的平衡。
要對訪民的訴求進行篩選和辨別,有效防范部分訪民的謀利行為。訪民無論有理無理,都一概涌入信訪渠道。所以,信訪制度改革必須扭轉這一局面。既能夠使真有冤屈者順利表達訴求并獲得解決,又能夠過濾掉無理上訪特別是上訪謀利行為,使信訪系統(tǒng)恢復平衡狀態(tài)。
增強基層組織治理能力。要使更多的信訪問題就地得到解決,緩解信訪系統(tǒng)壓力,就必須增強地方政府治理能力,重塑地方政府公信力。這不僅僅要增加對基層的資源輸入,而且應該重塑基層治理結構,大膽向基層賦權。同時,協(xié)助樹立基層政府的正面形象,再造基層政府的權威和公信力。
加強信訪工作的頂層設計。我們調研了解到,許多訪民反映的問題都不是某一個體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市的局部性問題,而是涉及全省乃至全國的宏觀性問題。對于訪民反映的問題,地方政府無政策可依,束手無策,而訪民則反復上訪甚至越級訪、進京訪,帶來信訪系統(tǒng)擁堵。為緩解這一困局,上級政府尤其是中央政府應該加強頂層設計,就某些全局性的信訪問題制定統(tǒng)一的政策。如此,可以給地方政府處理信訪問題提供統(tǒng)一的決策依據(jù),使他們在面對這類問題時不至于無所適從,也能使訪民避免反復上訪尤其是越級訪。(作者為南昌航空大學副教授)
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