長(zhǎng)江中游城市群規(guī)劃是貫徹落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重大國家戰(zhàn)略的重要舉措，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020》出臺(tái)后國家批復(fù)的第一個(gè)跨區(qū)域城市群規(guī)劃。長(zhǎng)江中游城市群的建設(shè)發(fā)展因此廣受矚目。從各個(gè)方面來看，長(zhǎng)江中游城市群處于城市群的快速發(fā)育階段。應(yīng)認(rèn)識(shí)與把握這個(gè)階段的特征，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群健康發(fā)展。

　　從城鎮(zhèn)化的水平、城鎮(zhèn)體系的完善程度、空間結(jié)構(gòu)緊密性、核心城市集聚與擴(kuò)散效應(yīng)的強(qiáng)弱對(duì)比，城市分工體系的層次與細(xì)致狀況、增長(zhǎng)路徑的集約化水平等方面，一般將城市群發(fā)展分為四個(gè)階段，即雛形發(fā)育階段、快速發(fā)育階段、趨于成熟的階段和成熟發(fā)展的高級(jí)階段。

　　對(duì)照城市群不同階段的主要指標(biāo)特征來看，長(zhǎng)江中游城市群所處的階段介于城市群雛形階段與成熟階段之間，目前正處于快速發(fā)育階段。

　　從城鎮(zhèn)化率來看，長(zhǎng)江中游城市群的戶籍人口城鎮(zhèn)化率為32%，正處于城鎮(zhèn)化率水平從30%向50%的快速發(fā)展過程之中。在長(zhǎng)江城市群中，戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率18個(gè)百分點(diǎn)，這意味著2000多萬的人口在長(zhǎng)江中游城市群各類城鎮(zhèn)生活、居住6個(gè)月以上，但沒有戶籍，沒有完全地市民化。

　　從城鎮(zhèn)體系來看，長(zhǎng)江中游城市群涵蓋武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群3大城市圈或城市群；包括武漢、南昌、長(zhǎng)沙3個(gè)省會(huì)城市，以及28個(gè)地級(jí)城市的全部或部分區(qū)域，這表明長(zhǎng)江中游城市群的城鎮(zhèn)體系架構(gòu)初步成形。長(zhǎng)江中游城市群面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量分別占全國的3.8%、8.8%、8.8%，表明它是人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為密集的區(qū)域。但從過去各地采取的戰(zhàn)略思路來看，武漢、南昌、長(zhǎng)沙分別是所在省的中心城市，主要處于集聚發(fā)展階段，對(duì)省會(huì)周邊其他城市有一定的輻射作用，但影響范圍基本局限于省域行政范圍內(nèi)。長(zhǎng)株潭城市群一直與珠三角聯(lián)系較多，南昌等城市則竭力構(gòu)建與東部特別是長(zhǎng)三角的聯(lián)系，中部城市群內(nèi)部的“向心力”與“離心力”并存。

　　從城市產(chǎn)業(yè)分工體系來看，有關(guān)研究顯示，長(zhǎng)江中游城市群的湘鄂贛3省產(chǎn)業(yè)的相似度較高。例如3省都是以汽車、鋼鐵、有色金屬等為主要產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)相似度超過了90%，彼此在產(chǎn)業(yè)合作方面空間狹小，亟待拓展。各行政主體“一畝三分地”的思維，仍然還占據(jù)著重要的地位。

　　從增長(zhǎng)路徑來看，近年來，武漢、長(zhǎng)株潭、環(huán)鄱陽湖城市群的城市著力通過自主創(chuàng)新，集約高效發(fā)展；但由于基礎(chǔ)較為薄弱，這3個(gè)武漢城市圈、長(zhǎng)株潭及環(huán)鄱陽湖城市群仍以外延式增長(zhǎng)為主，內(nèi)涵式增長(zhǎng)還沒有真正實(shí)現(xiàn)，平均經(jīng)濟(jì)密度大約只相當(dāng)于長(zhǎng)三角和珠三角的1/5，相當(dāng)于京津冀的1/2.

　　體制機(jī)制創(chuàng)新的意義

　　體制機(jī)制創(chuàng)新是推動(dòng)形成長(zhǎng)江中游城市群基本形態(tài)的手段。長(zhǎng)江中游城市群面積巨大，有31萬平方公里，是國內(nèi)所有城市群中面積最大的，在世界上也絕無僅有。從區(qū)域性質(zhì)上說，長(zhǎng)江中游城市群是行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、流域、城市群、都市圈等不同性質(zhì)的混合體。推動(dòng)長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展，就需要在原有各類體制機(jī)制基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)江中游巨型城市群為基本形態(tài)，以武漢城市圈、長(zhǎng)株潭和環(huán)鄱陽湖城市群為支撐，以區(qū)域內(nèi)的大城市為依托，以各類中小城市為重點(diǎn)，架構(gòu)各類經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、培育各類正式組織與非正式組織，需要根本性、持續(xù)性的體制機(jī)制創(chuàng)新。

　　體制機(jī)制創(chuàng)新是協(xié)調(diào)長(zhǎng)江中游城市群各類發(fā)展主體的關(guān)鍵。長(zhǎng)江中游城市群涉及的主體多，包括3個(gè)省31個(gè)市，有300個(gè)縣、3000多個(gè)小城鎮(zhèn)。省際、城際、城鄉(xiāng)關(guān)系多種多樣，政府與企業(yè)、社會(huì)組織的利益關(guān)系縱橫交叉。目前而言，在長(zhǎng)江中游城市群中，發(fā)揮主導(dǎo)作用的還是以隸屬為特征的行政上下級(jí)關(guān)系。隨著城市群不斷發(fā)展壯大，比較單一的行政上下級(jí)關(guān)系，難以滿足城市群發(fā)展的多目標(biāo)、多任務(wù)需求。例如，國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明，單靠政府的力量、缺乏公眾的廣泛參與就難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理。展望未來，長(zhǎng)江中游城市群舊有的治理秩序已經(jīng)不夠，新的秩序還沒有形成，體制機(jī)制創(chuàng)新正是實(shí)現(xiàn)治理秩序從舊向新過渡的必由之路。當(dāng)前及今后，需要在城市、城鄉(xiāng)之間，政府與企業(yè)、團(tuán)體之間，城市群內(nèi)部與外部之間構(gòu)建新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于城市群發(fā)展來說，體制就是構(gòu)建新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，機(jī)制就是讓這個(gè)關(guān)系網(wǎng)具有能動(dòng)性、有活力，能夠一直積極向上。

　　體制機(jī)制創(chuàng)新是長(zhǎng)江中游城市群獲得持久發(fā)展動(dòng)力的保證。長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展，根本點(diǎn)是要以人為本，優(yōu)先解決好2000萬已在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶的轉(zhuǎn)移人口的市民化的問題，重點(diǎn)推動(dòng)各類城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，提升城市群的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。這就需要在農(nóng)業(yè)人口市民化、土地、投融資、行政管理、科技人才、產(chǎn)業(yè)集群政策、城市群共同治理等方面，在生態(tài)文明、智慧城市發(fā)展等領(lǐng)域，進(jìn)行一系列的改革與突破，為城市群發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　體制機(jī)制創(chuàng)新的主要內(nèi)容

　　要在城鎮(zhèn)化改革方面進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新。長(zhǎng)江中游城市群的一個(gè)重要特征是常住人口城鎮(zhèn)水平較高，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率水平低，這意味著大量人口已在城鎮(zhèn)居住與就業(yè)，但享受不到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)著力圍繞提高城鎮(zhèn)化率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革、農(nóng)村土地制度改度；圍繞城鎮(zhèn)承載能力的提升，推進(jìn)投融資制度改革、行政管理體制改革；圍繞綠色、低碳、智慧城市建設(shè)和發(fā)展，推動(dòng)相關(guān)配套制度的改革，提高城鎮(zhèn)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力與可持續(xù)發(fā)展水平。

　　要在各類規(guī)劃制定與執(zhí)行方面進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新。在長(zhǎng)江中游城市群快速發(fā)育階段，要特別注重發(fā)揮次級(jí)城市群的作用。武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群是長(zhǎng)江中游城市群3個(gè)次級(jí)城市群。這3個(gè)次級(jí)城市群的經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍與行政區(qū)范圍較好地疊合，有利于調(diào)動(dòng)各地的積極性，推進(jìn)它們的發(fā)育與成長(zhǎng)。要推動(dòng)中心城市、一般城市、小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)交織的情境下，綜合分析，謀求各自科學(xué)的定位。

　　要在綜合交通的組織上進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新。交通是先行官。對(duì)于長(zhǎng)江中游城市群而言，涉及的城市那么多，交通方式又非常復(fù)雜。怎樣打破封鎖，降低交通運(yùn)輸成本？怎樣促進(jìn)3省物流的發(fā)展？怎樣吸引民間資本參與到城市群的綜合交通發(fā)展？這些問題都需要盡快研究解決。

　　要在水利建設(shè)與管理體制方面進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新�！爸嗡笔情L(zhǎng)江中游城市群的特色。長(zhǎng)江中游城市群有1100公里的長(zhǎng)江黃金水道，城市群內(nèi)還有長(zhǎng)江最大的3條支流——漢江、湘江、贛江。水能變成水利，也能變成水患。在治水方面的協(xié)同治理，需要進(jìn)行規(guī)劃對(duì)接、航道連通、港口合作安全應(yīng)急、資質(zhì)互認(rèn)等實(shí)質(zhì)性的合作，需要一系列體制機(jī)制的創(chuàng)新。

　　要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新。當(dāng)前特別關(guān)鍵的，是要共建、共用、共享一些共性平臺(tái)，推動(dòng)城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣既能降低平臺(tái)建設(shè)，又能提高平臺(tái)的利用效率。這些平臺(tái)包括實(shí)體的內(nèi)容，如國家重大的實(shí)驗(yàn)室、重要的產(chǎn)品檢測(cè)中心、跨區(qū)域的物流貿(mào)易中心等。

　　要在生態(tài)環(huán)境共同治理方面進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新。城市群內(nèi)部的水、氣是流動(dòng)的，對(duì)于水污染、大氣污染聯(lián)手共治將是下一階段的重要內(nèi)容。

　　體制機(jī)制創(chuàng)新的途徑

　　長(zhǎng)江中游城市群體制機(jī)制創(chuàng)新，一靠借鑒，二靠實(shí)踐。

　　全球范圍看，美國五大湖沿岸、英格蘭東南部、歐洲西北部、日本太平洋沿岸都形成了較為成熟的具有世界影響的城市群。這些城市群在治理過程中，發(fā)揮了中央元、地區(qū)元、非政府組織元、社區(qū)元等多元主體的作用，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域管理中的集權(quán)與分權(quán)的平衡。國內(nèi)的長(zhǎng)三角、珠三角城市群從上世紀(jì)80年代起步，經(jīng)過30多年的發(fā)展，剛剛步入漸趨成熟的階段，他們積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，例如普遍通過區(qū)域規(guī)劃指引城市群治理、構(gòu)建政府參與的各類伙伴關(guān)系實(shí)施城市群治理、進(jìn)行一定的區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)城市群治理。這些經(jīng)驗(yàn)都值得長(zhǎng)江中游城市群學(xué)習(xí)與借鑒。

　　長(zhǎng)江中游城市群至少要經(jīng)歷15年以上的時(shí)間，才能跨步邁入趨于成熟的新階段。長(zhǎng)江中游城市群今天面臨的內(nèi)外環(huán)境，不同于其他已經(jīng)較為成熟的國內(nèi)外城市群。這就需求長(zhǎng)江中游城市群不斷實(shí)踐，形成體制機(jī)制創(chuàng)新的自身特色。近一個(gè)階段，要注重發(fā)揮中央政府及職能部門的作用。長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展是一帶一路、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重大國家戰(zhàn)略的組成部分，要推動(dòng)湖北、湖南、江西3省與中央政府及其職能部門形成“三地四方”的治理框架。建議針對(duì)若干重大問題，成立3省省際的專門機(jī)構(gòu)或組織，賦予它們以解決重大問題的職權(quán)，包括議程設(shè)定權(quán)、資金分配權(quán)、行政審批權(quán)、效果監(jiān)督權(quán)。要讓政府與市場(chǎng)協(xié)同起來，共同發(fā)揮作用。在規(guī)劃引領(lǐng)、消除政策壁壘與障礙、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、區(qū)域發(fā)展重大平臺(tái)建設(shè)、提供居民的基本公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面，政府責(zé)無旁貸。同時(shí)要著力培育各類社會(huì)組織參與城市群的治理，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，逐漸形成多元復(fù)合、精簡(jiǎn)高效的城市群治理體制與機(jī)制。（作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）