我國經(jīng)濟多年來年均9.8%的增長是以資源低價、環(huán)境無價的環(huán)境紅利為支撐的。以GDP為核心的政府及黨政領(lǐng)導績效考核評價體系加大了經(jīng)濟增長對資源環(huán)境的索取和破壞，加重了環(huán)境污染和自然資源耗竭風險。從國內(nèi)外態(tài)勢來看，環(huán)境污染問題已不僅是經(jīng)濟問題、社會問題，甚至是影響到執(zhí)政黨根基的重大政治問題。全面推動環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，切實保障群眾健康和生活質(zhì)量，為子孫后代留下生存發(fā)展空間，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域面臨的迫切挑戰(zhàn)和重大任務。

　　建立政府環(huán)境審計制度具有現(xiàn)實意義

　　黨的十八大提出要將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等納入現(xiàn)行的經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。十八屆三中全會又進一步提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。黨中央、國務院圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出的新制度建設(shè)需求，基本目的是要建立一整套自上而下的糾偏機制，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行經(jīng)濟社會發(fā)展過程中重數(shù)量輕質(zhì)量、重速度輕效益，以犧牲資源環(huán)境換取經(jīng)濟增長的不當做法，以制度建設(shè)規(guī)范和引導地方政府和黨政領(lǐng)導干部科學施政。

　　政府環(huán)境審計是落實各級政府環(huán)境責任，督促各項環(huán)境保護政策落實的有效抓手。新《環(huán)境保護法》第26條規(guī)定，國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度�？h級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。考核結(jié)果應當向社會公開。第27條要求，縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監(jiān)督。

　　當前環(huán)境日趨惡化的一個重要原因，是一些地方政府和干部沒有把黨中央、國務院有關(guān)環(huán)境保護要求落實到位。環(huán)保部門在各級政府綜合發(fā)展決策中處于從屬和被動地位，無法在重大項目立項早期階段參與決策。要徹底治理環(huán)境污染，必須通過政府環(huán)境審計制度實施，扭轉(zhuǎn)各級領(lǐng)導干部的思想認識，切實落實各級政府環(huán)境質(zhì)量保護責任。因此，實行政府環(huán)境審計是全面落實新法中政府環(huán)境質(zhì)量保護責任的重要途徑。

　　推動政府環(huán)境審計制度發(fā)展，對于加快我國現(xiàn)代環(huán)境治理體系和環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，提升環(huán)保工作效果和效率具有重要意義。政府環(huán)境審計是從全生命周期角度，運用審計學方法，對環(huán)境立法、規(guī)劃、政策和項目實施情況進行鑒證，是對地方政府環(huán)境質(zhì)量保護責任履行情況進行全面、系統(tǒng)監(jiān)控和評估。從這個意義上講，政府環(huán)境審計對于環(huán)保工作的促進作用更全面。應從強化環(huán)境管理角度，將政府環(huán)境審計制度建立和實施作為一項重要環(huán)境管理制度加以推進，以化解當前環(huán)保困境，解決各項環(huán)保政策不落實或落實不到位的問題。

　　推行政府環(huán)境審計面臨諸多障礙

　　目前，我國政府環(huán)境審計制度實施的問題主要體現(xiàn)在立法、體制、機制、技術(shù)和制度保障等多個層面，其中立法和體制機制是制約政府環(huán)境審計制度實施的主要障礙。

　　從立法層面看，無論是領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計還是政府環(huán)境審計制度實施，均面臨法律依據(jù)不足問題。在我國的審計法、環(huán)境保護法與各類資源法中，均沒有對開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計及政府環(huán)境審計做出明確規(guī)定。因此，無論是國家審計署還是環(huán)境保護部門，均沒有開展政府環(huán)境審計充足的立法依據(jù)。

　　從體制層面看，目前我國財政資金審計主要由審計署實施，各部委建有內(nèi)部審計機構(gòu)協(xié)助審計署開展工作。但在政府環(huán)境審計領(lǐng)域，尚未有明確的審計主體。從政府環(huán)境審計制度的實施層面看，環(huán)境領(lǐng)域涉及范圍非常廣，專業(yè)性強，對審計人員的要求非常高。在目前實施的經(jīng)濟審計中增加環(huán)境審計的內(nèi)容，無法對環(huán)境保護工作產(chǎn)生實質(zhì)性推動作用。因此，必須創(chuàng)新體制，從頂層設(shè)計上解決環(huán)境審計制度建設(shè)問題。

　　從機制設(shè)計上，必須理清目前實施的績效考核和政府環(huán)境審計工作的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好各項工作之間的關(guān)系。從環(huán)保部門內(nèi)部看，現(xiàn)行的考核側(cè)重點和目的不一，名目繁多的考核導致地方政府疲于應付，無法有效督促各級政府環(huán)境質(zhì)量保護責任落實，考核結(jié)果由于缺乏有效的后督察手段，部分考核手段沒有發(fā)揮應用的推動性作用。從內(nèi)容上看，除了財務審計外，績效審計和績效考核的方法并沒有大的差異，政府環(huán)境審計重點解決的是考核或?qū)徲嫿Y(jié)果的權(quán)威性和效果性問題，著重點在責任落實。因此，政府環(huán)境審計制度的建立能夠直接或間接強化各類考核手段的作用效果。

　　在實施技術(shù)保障層面，政府環(huán)境審計尤其是績效審計涉及不同的要素、行業(yè)和領(lǐng)域，技術(shù)性非常強，需要制定統(tǒng)一的審計準則和配套的技術(shù)方法體系，以指導和支撐政府環(huán)境審計工作開展。同時，審計實施過程中還需要解決機構(gòu)和人員能力問題。沒有一支專業(yè)的審計隊伍，建立政府環(huán)境審計制度就是一句空話。

　　在制度對接運用方面，政府環(huán)境審計制度的實施需要科學、規(guī)范并具有法律意義的賬簿記錄和統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)的支持，在結(jié)果應用上更需要人事管理和黨內(nèi)外監(jiān)督部門的配合，以強化審計結(jié)果的客觀性和工作開展的權(quán)威性。

　　強化重點建立政府環(huán)境審計制度

　　為了加快建立政府環(huán)境審計制度，全面落實政府環(huán)境保護目標責任制和領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，建議當前應重點強化以下工作。

　　一是探索建立符合我國國情的政府環(huán)境審計體制。建立政府環(huán)境審計制度，關(guān)鍵是解決體制機制上的問題，構(gòu)建政府環(huán)境審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的工作格局。建議將政府環(huán)境審計定位為我國一項基本環(huán)境保護和管理制度，由國家環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一負責政府環(huán)境審計工作的實施，督促各級政府環(huán)境質(zhì)量保護責任的落實。建立政府環(huán)境審計與領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計相結(jié)合的工作模式，兩項審計同步進行，資源共享，成果共用。這樣，在節(jié)約審計資源的同時也可以提高工作效率。

　　二是搭建政府環(huán)境審計的法律框架。政府環(huán)境審計是一項規(guī)范性、引導性、權(quán)威性很強的評價制度，必須有明確的法律授權(quán)。建議提出審計法、環(huán)境保護法及其他環(huán)境保護專項法律修改意見，授予環(huán)境保護部門開展政府環(huán)境審計的職責。近期建議以國務院名義出臺《關(guān)于加快推動政府環(huán)境審計工作的指導意見》，明確環(huán)境保護部門實施政府環(huán)境審計制度的主體責任，由環(huán)境保護部牽頭成立政府環(huán)境審計制度建設(shè)領(lǐng)導小組，加快政府環(huán)境審計制度實施和全國試點工作開展。

　　三是加強政府環(huán)境審計與績效考評等相關(guān)制度間的協(xié)調(diào)，以政府環(huán)境審計制度推動各項考核評價制度實施效果，發(fā)揮環(huán)境保護各項制度的合力。加強政府環(huán)境審計制度與政府環(huán)境目標責任考核、政府環(huán)境績效評估、污染減排目標考核、環(huán)境規(guī)劃實施考核、地方黨政領(lǐng)導環(huán)境績效考核制度、新《環(huán)境保護法》中提出的政府向同級人大報告制度、環(huán)境資源責任追究制度、環(huán)境信息公開制度、公眾參與等制度之間的協(xié)調(diào)，通過政府環(huán)境審計制度與其他制度的協(xié)同作用，提高制度實施效率，提高政府環(huán)境治理的能力。

　　四是加強政府環(huán)境審計機構(gòu)和隊伍建設(shè)。建議針對政府環(huán)境審計制度建立和實施的重大問題，開展理論和方法研究。通過對現(xiàn)有機構(gòu)和從事績效考評、監(jiān)督管理、專項督察專業(yè)技術(shù)人員的整合及培訓，建立初步的工作隊伍，支撐政府環(huán)境審計前期工作開展。逐步建立政府環(huán)境審計師制度，通過政府環(huán)境審計人員職業(yè)化和社會化，建立高素質(zhì)的政府環(huán)境審計實施隊伍。

　　五是加快構(gòu)建政府環(huán)境審計規(guī)范化和標準化體系。在管理和制度層面，加強政府環(huán)境審計管理，規(guī)范政府環(huán)境審計實施程序和人員管理，推動政府環(huán)境審計機構(gòu)標準化建設(shè)，建立系統(tǒng)完善的制度保障機制。在技術(shù)層面，加快編制覆蓋各類環(huán)境要素的環(huán)境審計技術(shù)指南，編制政府環(huán)境審計培訓教材或手冊，建立政府環(huán)境審計人員定期培訓和輪訓制度，不斷提高政府環(huán)境審計工作的科學化水平。

　　六是深入開展政府環(huán)境審計試點工作。目前，環(huán)境保護部已經(jīng)先期啟動蘭州市政府環(huán)境審計試點工作。通過試點，探索建立政府環(huán)境審計制度的實施機制和技術(shù)保障體系，對于今后建立健全環(huán)境審計制度具有至關(guān)重要的意義。但同時應看到，政府環(huán)境審計涉及的范圍和領(lǐng)域廣泛，涵蓋水、大氣、廢物、生態(tài)環(huán)境、核與輻射等各領(lǐng)域，環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策和各類環(huán)境項目均是今后政府環(huán)境審計的對象。因此，必須抓住黨的十八大以來政府治理轉(zhuǎn)型這一重大歷史機遇，從積極謀劃“十三五”我國環(huán)境保護和管理制度創(chuàng)新的角度，深入和擴大試點工作范圍，按照循序漸進原則，逐步將試點范圍由市縣擴展到省，通過3～5年努力，盡快建立政府環(huán)境審計實施體系。

　　七是強化政府環(huán)境審計結(jié)果應用，提高政府環(huán)境審計的權(quán)威性。建立人事、紀檢監(jiān)察、財政、國資等相關(guān)部門聯(lián)合工作機制。對政府環(huán)境審計中發(fā)現(xiàn)的問題，及時依法追責，強化審計結(jié)果的權(quán)威性和威懾力。建立政府環(huán)境審計結(jié)果定期向各級人大報告的制度，對年度政府環(huán)境審計報告應及時向全社會公布，全面強化上級政府和公眾監(jiān)督。（作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院）