環(huán)境保護部部長陳吉寧日前在督查工作座談會上強調(diào)，突出督查重點，實現(xiàn)由“以查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e、以督政府為主”，加強綜合督查。

　　2014年以來，環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心探索開展了對轄區(qū)重點城市以督查政府為主的綜合督查試點工作。試點工作表明，綜合督查是督促地方政府及有關(guān)部門認真履行環(huán)境保護職責(zé)的有力抓手，是推進環(huán)保管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的積極探索。

　　綜合督查意義重大

　　首先，實施綜合督查是適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境形勢的需要。當(dāng)前，我國環(huán)境形勢正處在局部有所改善、總體尚未遏制、形勢依然嚴(yán)峻、壓力繼續(xù)增大的階段，環(huán)境問題已經(jīng)逐漸成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。黨中央和國務(wù)院高度重視環(huán)境污染問題，多措并舉，積極推進環(huán)境污染治理。各地方政府也結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H出臺政策、實施對策，強力應(yīng)對。實踐證明，在政府的強力主導(dǎo)下，全社會的環(huán)境投入在增加，公眾的環(huán)境意識在提升，環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的作用在顯現(xiàn)。實施綜合督查，正是強化對地方政府履行環(huán)境保護職責(zé)、執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的督查，推動地方政府進一步重視環(huán)境保護工作，充分發(fā)揮環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的作用。

　　其次，實施綜合督查是適應(yīng)新常態(tài)的需要。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，各地面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、發(fā)展放緩等諸多發(fā)展壓力。同時，又面臨環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待值趨高的環(huán)境壓力。如何適應(yīng)新常態(tài)的新形勢，是擺在地方政府面前的重大難題。開展綜合督查，正是將環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的作用放置在新常態(tài)中加以考量，幫助和推動被督查城市找出新常態(tài)下環(huán)境保護工作面臨的問題，抓出新常態(tài)下以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的藥方，推動地方科學(xué)發(fā)展。

　　第三，實施綜合督查是適應(yīng)新《環(huán)境保護法》實施的需要。新《環(huán)境保護法》明確指出，各級人民政府對本區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，并明確賦予了包括環(huán)境保護督查中心在內(nèi)負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門以職權(quán)和責(zé)任。新《環(huán)境保護法》為督查中心開展針對地方政府的環(huán)保綜合督查提供了法理依據(jù)。探索開展環(huán)保綜合督查，正是適應(yīng)新《環(huán)境保護法》實施的要求，開展對地方政府環(huán)保責(zé)任的督查，摸索督查地方政府落實環(huán)保責(zé)任情況的方式方法。

　　第四，實施綜合督查是推進環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的需要。當(dāng)前，我國環(huán)境管理體制正面臨著從以污染控制為導(dǎo)向的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的管理模式。環(huán)境質(zhì)量由地方政府負責(zé)，要想從根本上改善環(huán)境質(zhì)量，就要從督查政府著手。此外，環(huán)境質(zhì)量的改善和發(fā)展方式密切相關(guān)，粗放型、高消耗的發(fā)展方式，不可能從整體上減少污染排放。這種情況下，僅督查具體項目和企業(yè)是不夠的。綜合督查是以督查地方政府為目的督查方式，強調(diào)從宏觀層面、從經(jīng)濟發(fā)展大局、從再生產(chǎn)全過程推進環(huán)境保護工作。推進環(huán)保綜合督查，是環(huán)境保護管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必然要求，是當(dāng)前情況下探索環(huán)保督查轉(zhuǎn)型的重要實踐。

　　第五，實施綜合督查是環(huán)保督查不懈探索的里程碑。環(huán)保督查工作重心側(cè)重于督查企業(yè)，這與督查中心設(shè)置之初的督查、服務(wù)、協(xié)調(diào)的本意大相徑庭，也不利于厘清國家和地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)限。而且，側(cè)重于督查企業(yè)，僅僅是偏重了環(huán)境保護微觀層面的督查，將工作壓力傳遞至基層環(huán)保部門，對基層政府的觸動甚微。開展綜合督查則是由側(cè)重督企向側(cè)重督政轉(zhuǎn)變，變單一的督查企業(yè)向綜合的督查地方政府涉及環(huán)境保護工作的全過程，讓地方政府意識到環(huán)境保護不僅僅是環(huán)保部門的事情，推動了地方環(huán)境保護工作的開展。

　　綜合督查效果顯著

　　實施環(huán)保綜合督查，旨在強化政府的環(huán)保主體責(zé)任，進一步明確各部門的職責(zé)，加強各方力量的統(tǒng)籌，加大污染源監(jiān)管，調(diào)動社會公眾參與。2014年，華北督查中心對河北省廊坊市開展了綜合督查，對石家莊等13個城市開展了大氣污染防治暨總量減排綜合督查，經(jīng)后督察表明，綜合督查有效推動了地方環(huán)境保護工作的進展。

　　一是黨委政府對環(huán)境保護的重視程度前所未有。經(jīng)過綜合督查，被督查城市的黨委政府對環(huán)境保護工作的重視和支持達到了新高度，充分發(fā)揮了環(huán)保工作黨政同責(zé)、政府統(tǒng)領(lǐng)的作用，并初步厘清了環(huán)保責(zé)任體系。被督查的14個城市（區(qū)）均由市（區(qū)）長或主管副市長牽頭組織整改工作，均建立了相關(guān)督查督辦工作機制。

　　二是有關(guān)部門的環(huán)境保護職責(zé)得到強化和落實。綜合督查進一步明確了各有關(guān)部門的環(huán)保職責(zé)，指出了各部門在貫徹環(huán)保職責(zé)過程中存在的問題，并提出了具體的建議。后督察發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城市有關(guān)部門已行動起來，各部門的環(huán)保責(zé)任履行程度得到大幅提升。例如，廊坊市自2015年起，提拔縣（市、區(qū)）黨委、政府及與環(huán)保工作密切相關(guān)的委辦局主要領(lǐng)導(dǎo)，需在市環(huán)保局大樓內(nèi)同期進行任前公示。

　　三是推動了地方政府對影響環(huán)保工作深層次問題的探索。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)等方面對環(huán)境保護的影響日益突出。綜合督查從上述幾方面對環(huán)境保護的影響著手，列舉數(shù)據(jù)，綜合分析，形成具有說服力的報告，使地方政府系統(tǒng)地認識到上述方面對環(huán)境保護的巨大影響，從而推動地方主動對影響環(huán)境保護工作深層次原因的探索，一些長效措施和機制得以謀劃啟動。例如，石家莊市出臺《加快省會現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見（2014年～2017年）》，并配套了相關(guān)財政、投資政策，努力解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的問題。

　　四是助推了一批突出環(huán)境問題的解決，助力地方大氣污染防治任務(wù)完成。通過綜合督查，發(fā)現(xiàn)了被督查城市存在的突出環(huán)境問題，在進行情況反饋后，地方政府認真加以整改，徹底解決問題。經(jīng)后督察，綜合督查報告明確列出的具體問題大多數(shù)已整改到位，部分正在整改推進。此外，綜合督查工作緊扣《大氣污染防治行動計劃》的要求，展開了有針對性的督查。后督察表明，通過綜合督查以及綜合督查整改工作，帶動了各地2014年大氣治理重點任務(wù)的推進，在重點行業(yè)提標(biāo)改造、散煤治理、燃煤小鍋爐整治、黃標(biāo)車淘汰以及減煤壓鋼等方面進展順利。

　　五是強化了環(huán)境保護工作能力建設(shè)，提升了環(huán)境執(zhí)法的威懾力。通過綜合督查，各地黨委政府加大了環(huán)境保護的投入，尤其是環(huán)�；A(chǔ)能力建設(shè)，使得環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力得到明顯增強。同時，各地在綜合督查反饋結(jié)束后，紛紛開展有針對性的專項整治行動，環(huán)境執(zhí)法力度明顯加大，查處了眾多環(huán)境違法問題，環(huán)境執(zhí)法的威懾力明顯提升。

　　把握綜合督查要點

　　通過對華北地區(qū)14個城市開展綜合督查的實踐，實施綜合督查需從以下6方面入手，扎實推進工作。

　　第一，準(zhǔn)備要細。事貴精細，在綜合督查過程中，“細”字要貫穿始終。前期準(zhǔn)備要細，要將各個環(huán)節(jié)、各個程序容易產(chǎn)生的問題和遇到的困難都想到，并做好預(yù)案。工作開展過程中要細，要做到檢查、調(diào)研、資料整理等各個方面縝密仔細。只有這樣，才能確保綜合督查最后的分析和反饋報告的準(zhǔn)確度，也才能確保綜合督查取得預(yù)期效果。

　　第二，溝通要暢。無論對于督查中心還是對于被督查城市，綜合督查都是新生事物，工作開展的過程即是探索過程。如何讓被督查城市準(zhǔn)確了解綜合督查的內(nèi)涵、內(nèi)容和要求，是決定綜合督查成敗的關(guān)鍵因素。因此，必須保持暢通的溝通渠道。溝通順暢，既可以讓督查中心充分掌握被督查城市的基本情況，有針對性地開展工作，也可以讓被督查城市充分知曉綜合督查的工作要求，有利于消除顧慮，從而全力配合。

　　第三，方案要實。方案是工作開展的指導(dǎo)手冊，其內(nèi)容是否詳實至關(guān)重要。在綜合督查正式開展之前，必須充分參考被督查城市的實際情況，緊密結(jié)合督查時段內(nèi)國家的環(huán)境保護精神要求，參照前期日常督查相關(guān)情況，擬定出詳實的工作方案。在工作方案中，目標(biāo)要具體，措施要詳細且具有可操作性，各環(huán)節(jié)、流程都要有具體的時間節(jié)點和責(zé)任人。

　　第四，檢查要全。綜合督查的檢查一定要全面。檢查分3個層面：一是市政府層面涉及環(huán)境方面決策資料的調(diào)閱；二是相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)情況的調(diào)研；三是企業(yè)貫徹環(huán)保要求的具體情況。在檢查時，全面是第一原則，因為只有在督查檢查階段全面掌握了各方面信息，才能為后續(xù)的綜合分析夯實基礎(chǔ)，也只有盡可能地全面檢查，才能從眾多信息中梳理出有價值的內(nèi)容。同時，必須堅持全中求細的原則。除此之外，檢查要服從于分析，在綜合分析階段，如果發(fā)現(xiàn)有缺失內(nèi)容，可以適時開展第二階段檢查，以確保所掌握信息準(zhǔn)確。

　　第五，分析要綜。綜合督查，重在“綜”字，尤其在對督查情況的分析方面，必須著眼于綜合。全面梳理被督查城市的經(jīng)濟社會發(fā)展各方面信息，深挖信息背后，反過來審視環(huán)保工作，力爭發(fā)掘影響被督查城市環(huán)保工作的深層次原因，從而有助于提出準(zhǔn)確的建議。

　　第六，反饋要準(zhǔn)。綜合督查過程中有2～3次反饋環(huán)節(jié)，反饋的內(nèi)容對被督查城市而言至關(guān)重要，一方面是已有工作的定性，另一方面則是未來工作的定位。綜合督查必須通過有效的綜合分析，緊緊扣住實際，提出有建設(shè)性的意見和建議，為推動地方發(fā)展發(fā)揮實效。（作者單位：環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心）