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新常態(tài)下環(huán)保的新機遇和新挑戰(zhàn)
趙華林
//agustinmoreno.com2015-02-17來源:中國環(huán)境報
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  習近平總書記深刻指出,我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),沒有改變我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期的判斷,沒有改變我國經(jīng)濟發(fā)展總體向好的基本面。這一重大研判,同樣適用于環(huán)境保護。

  我們要充分認識到,新常態(tài)其實是一種優(yōu)態(tài)、活態(tài),歸根到底是一種正常態(tài)。既有新挑戰(zhàn),更有新機遇。當前,要把思想和行動統(tǒng)一到中央的戰(zhàn)略判斷、戰(zhàn)略謀劃、戰(zhàn)略部署上來,沿著認識、適應和引領新常態(tài)的大邏輯,按照自然規(guī)律保護生態(tài)環(huán)境,與時俱進地抓好新常態(tài)下的環(huán)境保護工作。

  新常態(tài)給環(huán)保帶來新機遇

  一是改革紅利釋放,環(huán)境質量進入改善期。全面深化改革和依法治國明確了轉型發(fā)展的路徑和制度保障,建設生態(tài)文明的國家意志更加堅定,人民群眾空前關注并積極參與環(huán)境保護,全國上下有望統(tǒng)一思想,真正邁入既要金山銀山、也要綠水青山,保護綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展期。

  二是創(chuàng)新驅動增強,經(jīng)濟增長階段轉換進入關鍵期。長期以來,經(jīng)濟增長較多地依賴資源過度開發(fā),資源能源高消耗、污染排放高強度、產(chǎn)出和效益低下特征明顯!笆濉逼陂g,我國經(jīng)濟發(fā)展將從要素、投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變,高新技術產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)增速高于工業(yè)平均增速,消費對經(jīng)濟增長的貢獻超過投資。

  三是經(jīng)濟增速換擋,污染物新增量漲幅進入收窄期。GDP增長進入中高速發(fā)展通道,重化工業(yè)快速發(fā)展的勢頭減緩,第三產(chǎn)業(yè)成為拉動經(jīng)濟增長的主力,總量和結構都在向有利于環(huán)境保護的方向發(fā)展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產(chǎn)品產(chǎn)量預期在2015年至2020年左右出現(xiàn)峰值,傳統(tǒng)污染物新增量同比下降,污染物排放高位趨緩。

  四是能源消費增速趨緩,污染排放疊加進入平臺期。國際油價連續(xù)下跌,為我國能源結構調(diào)整創(chuàng)造了機遇,能源消費結構已悄然發(fā)生變化。能源需求開始呈現(xiàn)“三低”(低增速、低增量、低碳化)特征,高耗能行業(yè)增長緩慢、能源強度控制增強,經(jīng)濟總量與化石能源需求將逐步脫鉤。APEC會議特別是中美聯(lián)合氣候變化聲明簽署后,能源和碳減排任務日益明晰。

  五是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進入均衡期。我國城鎮(zhèn)化率已跨過50%的門檻,其增長率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%,跨越了高速增長期,城鄉(xiāng)更加統(tǒng)籌協(xié)調(diào),國土空間優(yōu)化與生態(tài)環(huán)境壓力緩解的機會窗顯現(xiàn),環(huán)境污染增量的增加相對下降。

  六是生態(tài)金融漸趨活躍,綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展進入蓬勃期。環(huán)保投入是環(huán)保事業(yè)發(fā)展的物質基礎,長期穩(wěn)定可靠的盈利回報機制逐步健全也使環(huán)境保護領域吸引力增強。環(huán)保投融資機制不斷創(chuàng)新,政府采購環(huán)境服務激活市場,環(huán)保產(chǎn)業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn),全社會的環(huán)保投入將逐步增加,綠色經(jīng)濟不斷壯大。

  新常態(tài)給環(huán)保帶來新挑戰(zhàn)

  一是世界環(huán)境利益多元復雜、爭奪加劇。“十三五”時期,世界經(jīng)濟將持續(xù)慢增長態(tài)勢,脆弱性、不確定性和不平衡性增加,新興經(jīng)濟體增速放緩趨勢明顯。世界人口增長,糧食、能源、資源、環(huán)境等約束加劇,相關博弈將更加激烈。發(fā)達國家再工業(yè)化及美國重返亞太等經(jīng)濟政治因素,給我國產(chǎn)業(yè)升級、綠色轉型帶來重大壓力。國際上對我國環(huán)境履約將持續(xù)施壓,“綠色壁壘”需積極應對。

  二是布局性污染點狀轉移面上擴張、疊加明顯。區(qū)域發(fā)展格局及城鎮(zhèn)化形態(tài)發(fā)生轉變,國家生態(tài)安全格局與區(qū)域型環(huán)境污染呈現(xiàn)新的特征。東、中、西部環(huán)境治理呈現(xiàn)不同特點,區(qū)域差異和分異明顯,分區(qū)分類精細化管理挑戰(zhàn)加大。產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉移帶來了資源消耗、環(huán)境污染空間結構的變化。承接產(chǎn)業(yè)轉移地區(qū)的環(huán)境壓力將進一步增大。既要考慮東部沿海產(chǎn)業(yè)升級對污染排放的利好趨勢,又要深刻認識中西部能源重化工產(chǎn)業(yè)增長帶來新的污染壓力。傳統(tǒng)與新型環(huán)境問題疊加,出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國際環(huán)境疊加國內(nèi)環(huán)境特征。

  三是產(chǎn)能化解亟待打破瓶頸、加速轉型。近年來,一些地區(qū)新的經(jīng)濟增長點尚未發(fā)展成支柱,結構調(diào)整進入攻堅期,許多產(chǎn)能由既落后又過剩轉變?yōu)檫^剩但不落后,長期性產(chǎn)能過剩態(tài)勢顯現(xiàn),進一步淘汰壓減將更多涉及非落后產(chǎn)能,企業(yè)有較大的抵觸心理,政府賠償企業(yè)損失帶來的財政負擔顯著加重,產(chǎn)業(yè)轉型升級難度較大。

  四是污染治理遲疑不決、患得患失。隨著宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài),如何處理好節(jié)能減排與經(jīng)濟增長和就業(yè)保障的關系成為難題,環(huán)保資金投入和增長的可持續(xù)性存在變數(shù)。一些地方政府財政收入增速放緩、企業(yè)效益下滑,政府環(huán)保投入長效機制難以為繼,污染治理主體承受力下降,治污決心和行動出現(xiàn)遲疑,有的企業(yè)可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行,甚至偷排漏排,監(jiān)管難度加大。

  五是環(huán)境基本公共產(chǎn)品供給不足、效率不高。社會公眾環(huán)境權益觀增強,環(huán)境公平正義的訴求與環(huán)境質量改善的要求快速提升,但環(huán)境基本公共服務供給與需求差距較大,可達、可行、可接受之間的綜合平衡難度極大。體制機制改革的陣痛可能持續(xù)時間較長,財稅體制等改革短期內(nèi)對基層環(huán)保能力、重點問題的專項治理影響大,制度性供給能力亟待加強。

  六是環(huán)境承載能力已達到或接近上限、急需緩壓。很多地區(qū)長期超過環(huán)境承載能力,特別是東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,人口密集、水污染物排放量大,本身的水資源容量有限,需要下大力氣進行治理和修復。新老問題復雜多樣,生態(tài)空間安全格局、區(qū)域型環(huán)境污染等應對難度大。區(qū)域大氣霧霾、水環(huán)境富營養(yǎng)化、江河流域性生態(tài)失衡等重大環(huán)境與生態(tài)問題仍將存在一段時間。

  關于新常態(tài)與環(huán)境保護,筆者以為,用汽車駕駛狀態(tài)形容十分貼切。如果經(jīng)濟社會是一輛汽車,經(jīng)濟發(fā)展是動力機制,GDP增長是車的速度,增速調(diào)整如同汽車換擋。環(huán)境保護是安全保障系統(tǒng),包括制動(abs)、穩(wěn)定(ESP)、提供新動力源等功能。動力是制動穩(wěn)定的能量基礎,制動穩(wěn)定是動力效果發(fā)揮的保障,沒有制動穩(wěn)定保障的動力是危險的、致命的,光要速度不要安全絕對不行,要在安全穩(wěn)定的前提下盡量跑得快。

  開車是一項綜合技能,會開容易,開得好卻不容易,關鍵是動力系統(tǒng)與制動系統(tǒng)要協(xié)調(diào)把握好。過去的30年,是我們猛踩油門的30年,為追求效率,多給油(消耗了大量資源),雖然速度上來了,但也是一路濃煙滾滾(環(huán)境污染),而且看到問題就猛踩剎車,導致了擋位不合適、油耗不合適、機械系統(tǒng)不合適以及車內(nèi)駕乘者的不舒適等問題,摒棄速度崇拜、優(yōu)化結構、提高質量和效能,是當務之急。當前,外部路況(國際經(jīng)濟環(huán)境)發(fā)生變化,自身車況(國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、人口結構、資源環(huán)境等)也有變化,減速換擋是明智選擇。我們必須要理性接受從高速到中高速的速度降低,否則行車的可持續(xù)性和穩(wěn)定性難以保證。我國還是發(fā)展中國家,還處在初級階段,這些條件不變,中國發(fā)展之“車”只能在行進中穩(wěn)妥維護,既不宜在降速過大中調(diào)節(jié),也不宜在過快行駛中調(diào)節(jié)。新常態(tài)下,只有把握好動力系統(tǒng)與制動穩(wěn)定系統(tǒng)的統(tǒng)一關系,以安全穩(wěn)定為基礎,在合理區(qū)間內(nèi)的適度高效行駛,才能實現(xiàn)行駛速度與前進距離的完美高效結合。

  新常態(tài)下要實現(xiàn)三個轉變

  做好新常態(tài)下的環(huán)保工作,關鍵在于加快實現(xiàn)3個轉變:一是目標導向從主要管好污染物排放總量,向以改善環(huán)境質量為主轉變,嚴格鎖定總量,著力提升質量;二是工作重點從主要控制污染物增量,向優(yōu)先削減存量、有序引導增量協(xié)同轉變,大幅減少存量,消化遞減增量;三是管理途徑從主要依靠環(huán)境容量,向主要依靠環(huán)境流量、環(huán)境容量的動靜協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌綜合支撐轉變,按照環(huán)境容量科學開發(fā),開展流量調(diào)控與增效利用。

  特別需要強調(diào)的是流量管理。流量是一個對應于速率的動態(tài)概念,容量則是流量在一段時間內(nèi)的累加。任何一個時間點的環(huán)境質量,取決于這一時間點的環(huán)境容量與污染排放量的關系。為了持續(xù)地改善環(huán)境質量,必須對某個地方基于環(huán)境質量目標和環(huán)境容量設定的污染物排放總量,在時間、空間、污染物種類間進行科學分配,這就是流量控制。一方面,環(huán)境容量受水文條件、氣象條件等季節(jié)性因素影響,這意味著相同的環(huán)境質量目標下污染物排放限制量將隨季節(jié)發(fā)生變化。另一方面,我國幅員遼闊,地區(qū)間自然地理條件、水文條件、氣象條件、經(jīng)濟技術條件等差異大,這決定了特定的環(huán)境質量目標下不同地區(qū)的容量有所不同。

  流量管理涵蓋了對時間和空間的雙控制,即單位時間單位體積內(nèi)的總量控制,同時也是涵蓋了時間和空間的動態(tài)控制,實現(xiàn)了環(huán)境管理方式的精細化升級和從靜態(tài)管理向動態(tài)管理的管理模式轉型升級,這種動態(tài)化、空間化的環(huán)境管理有利于充分利用自然環(huán)境容量,進而釋放新的發(fā)展空間,促進環(huán)境質量目標下的經(jīng)濟發(fā)展。

  新常態(tài)的環(huán)境保護需要新思維

  平常心和按自然、社會、科學規(guī)律辦事是新常態(tài)下推進環(huán)境保護工作的重要保障。新常態(tài)下環(huán)境管理的目標必須強調(diào)和回歸環(huán)境質量改善這一根本目標。

  第一,用法律守住底線,建立保護環(huán)境的規(guī)范、嚴密的法治體系。以新修訂的《環(huán)境保護法》為龍頭,明確政府、企事業(yè)單位責任,加大違法排污責任,架好環(huán)境保護高壓線。改革環(huán)境執(zhí)法體制,加強基層執(zhí)法能力建設,建立完善執(zhí)法管理體系,為執(zhí)法大廈砌出堅固墻壁。針對損害群眾健康的突出環(huán)境問題,出重拳、用重典,施非常之策保障群眾基本生存環(huán)境,遏制重點領域污染加劇態(tài)勢,讓環(huán)境法律法規(guī)成為“有牙的老虎”。牢固樹立生態(tài)紅線的觀念,劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。

  第二,用制度劃清邊界,建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。加快建立盲目決策損害環(huán)境終身追究制和損害賠償制度,實施生態(tài)補償機制,完善排污許可制和環(huán)境影響評價制度。建立環(huán)境審計制度,對地方政府環(huán)境責任履行情況進行全面、深入、細致的診斷判斷,建立一套自上而下、行之有效的環(huán)境管理糾偏糾扭體系,突破當前環(huán)境管理困局。以環(huán)境審計制度為基礎,探索編制自然資源資產(chǎn)負債表,對領導干部實行自然資源資產(chǎn)行政審計和離任審計。

  第三,用治理保證效果,建立全面有效、標本兼治的管理體系。要加快制修訂與全面建成小康社會相銜接的環(huán)境質量標準和有關排放標準,建立健全一套基于改善環(huán)境質量、統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的管理體系。嚴控新建源、嚴管現(xiàn)役源和嚴查風險源,在環(huán)境增量管理邊際效用不斷遞減的同時,著力環(huán)境存量治理,重點行業(yè)和區(qū)域要拿出提標改造、生態(tài)修復的時間表,以標準牽引、執(zhí)法倒逼,做到應治必治,最大程度實現(xiàn)帕累托改進,為治本爭取時間。建立區(qū)域污染防治協(xié)作機制,設立重點區(qū)域環(huán)境質量管理機構,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域污染防治工作。

  第四,用政策催生動力,建立改善環(huán)境質量的政策支持體系。加強資源環(huán)境市場制度建設,完善價格形成機制,發(fā)揮市場在環(huán)境保護中的決定性作用。積極發(fā)展生態(tài)金融,把生態(tài)成效作為理財期權,研究提供分散風險的途徑和規(guī)避風險的工具,創(chuàng)新和探索新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新模式,吸引社會資本進入環(huán)保領域。推行排污權交易制度,建立全國統(tǒng)一的排污權交易市場,排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利,促進企業(yè)治污減排。有序開放可由市場提供服務的環(huán)境管理領域,大力發(fā)展環(huán)保服務業(yè),加快建立和完善環(huán)境污染的第三方治理。

  第五,用權利激發(fā)活力,建立全社會正能量行動體系。要構建符合國情的行政監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)自律、公眾參與、司法保障等多元共治的環(huán)境監(jiān)督體系,讓公眾參與成為其中重要的一環(huán)。加大信息公開力度,保障公眾環(huán)境知情權。積極宣傳、推動公眾履行環(huán)境權利和責任,建立公眾參與環(huán)境管理決策的有效渠道和合理機制,擴大公眾環(huán)境參與權。善于利用網(wǎng)絡信息化平臺與傳播力量,加大公眾、新聞媒體等對政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為的監(jiān)督與評價,強化公眾環(huán)境表達權和監(jiān)督權。引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展,加快建立和完善環(huán)境公益訴訟制度,賦予公眾環(huán)境訴訟權。(作者系環(huán)境保護部規(guī)劃財務司司長)

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