習近平總書記深刻指出，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，沒有改變我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期的判斷，沒有改變我國經(jīng)濟發(fā)展總體向好的基本面。這一重大研判，同樣適用于環(huán)境保護。

　　我們要充分認識到，新常態(tài)其實是一種優(yōu)態(tài)、活態(tài)，歸根到底是一種正常態(tài)。既有新挑戰(zhàn)，更有新機遇。當前，要把思想和行動統(tǒng)一到中央的戰(zhàn)略判斷、戰(zhàn)略謀劃、戰(zhàn)略部署上來，沿著認識、適應和引領新常態(tài)的大邏輯，按照自然規(guī)律保護生態(tài)環(huán)境，與時俱進地抓好新常態(tài)下的環(huán)境保護工作。

　　新常態(tài)給環(huán)保帶來新機遇

　　一是改革紅利釋放，環(huán)境質量進入改善期。全面深化改革和依法治國明確了轉型發(fā)展的路徑和制度保障，建設生態(tài)文明的國家意志更加堅定，人民群眾空前關注并積極參與環(huán)境保護，全國上下有望統(tǒng)一思想，真正邁入既要金山銀山、也要綠水青山，保護綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展期。

　　二是創(chuàng)新驅動增強，經(jīng)濟增長階段轉換進入關鍵期。長期以來，經(jīng)濟增長較多地依賴資源過度開發(fā)，資源能源高消耗、污染排放高強度、產(chǎn)出和效益低下特征明顯�！笆濉逼陂g，我國經(jīng)濟發(fā)展將從要素、投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變，高新技術產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)增速高于工業(yè)平均增速，消費對經(jīng)濟增長的貢獻超過投資。

　　三是經(jīng)濟增速換擋，污染物新增量漲幅進入收窄期。GDP增長進入中高速發(fā)展通道，重化工業(yè)快速發(fā)展的勢頭減緩，第三產(chǎn)業(yè)成為拉動經(jīng)濟增長的主力，總量和結構都在向有利于環(huán)境保護的方向發(fā)展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產(chǎn)品產(chǎn)量預期在2015年至2020年左右出現(xiàn)峰值，傳統(tǒng)污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。

　　四是能源消費增速趨緩，污染排放疊加進入平臺期。國際油價連續(xù)下跌，為我國能源結構調(diào)整創(chuàng)造了機遇，能源消費結構已悄然發(fā)生變化。能源需求開始呈現(xiàn)“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業(yè)增長緩慢、能源強度控制增強，經(jīng)濟總量與化石能源需求將逐步脫鉤。APEC會議特別是中美聯(lián)合氣候變化聲明簽署后，能源和碳減排任務日益明晰。

　　五是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進入均衡期。我國城鎮(zhèn)化率已跨過50%的門檻，其增長率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長期，城鄉(xiāng)更加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國土空間優(yōu)化與生態(tài)環(huán)境壓力緩解的機會窗顯現(xiàn)，環(huán)境污染增量的增加相對下降。

　　六是生態(tài)金融漸趨活躍，綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展進入蓬勃期。環(huán)保投入是環(huán)保事業(yè)發(fā)展的物質基礎，長期穩(wěn)定可靠的盈利回報機制逐步健全也使環(huán)境保護領域吸引力增強。環(huán)保投融資機制不斷創(chuàng)新，政府采購環(huán)境服務激活市場，環(huán)保產(chǎn)業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，全社會的環(huán)保投入將逐步增加，綠色經(jīng)濟不斷壯大。

　　新常態(tài)給環(huán)保帶來新挑戰(zhàn)

　　一是世界環(huán)境利益多元復雜、爭奪加劇。“十三五”時期，世界經(jīng)濟將持續(xù)慢增長態(tài)勢，脆弱性、不確定性和不平衡性增加，新興經(jīng)濟體增速放緩趨勢明顯。世界人口增長，糧食、能源、資源、環(huán)境等約束加劇，相關博弈將更加激烈。發(fā)達國家再工業(yè)化及美國重返亞太等經(jīng)濟政治因素，給我國產(chǎn)業(yè)升級、綠色轉型帶來重大壓力。國際上對我國環(huán)境履約將持續(xù)施壓，“綠色壁壘”需積極應對。

　　二是布局性污染點狀轉移面上擴張、疊加明顯。區(qū)域發(fā)展格局及城鎮(zhèn)化形態(tài)發(fā)生轉變，國家生態(tài)安全格局與區(qū)域型環(huán)境污染呈現(xiàn)新的特征。東、中、西部環(huán)境治理呈現(xiàn)不同特點，區(qū)域差異和分異明顯，分區(qū)分類精細化管理挑戰(zhàn)加大。產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉移帶來了資源消耗、環(huán)境污染空間結構的變化。承接產(chǎn)業(yè)轉移地區(qū)的環(huán)境壓力將進一步增大。既要考慮東部沿海產(chǎn)業(yè)升級對污染排放的利好趨勢，又要深刻認識中西部能源重化工產(chǎn)業(yè)增長帶來新的污染壓力。傳統(tǒng)與新型環(huán)境問題疊加，出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國際環(huán)境疊加國內(nèi)環(huán)境特征。

　　三是產(chǎn)能化解亟待打破瓶頸、加速轉型。近年來，一些地區(qū)新的經(jīng)濟增長點尚未發(fā)展成支柱，結構調(diào)整進入攻堅期，許多產(chǎn)能由既落后又過剩轉變?yōu)檫^剩但不落后，長期性產(chǎn)能過剩態(tài)勢顯現(xiàn)，進一步淘汰壓減將更多涉及非落后產(chǎn)能，企業(yè)有較大的抵觸心理，政府賠償企業(yè)損失帶來的財政負擔顯著加重，產(chǎn)業(yè)轉型升級難度較大。

　　四是污染治理遲疑不決、患得患失。隨著宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài)，如何處理好節(jié)能減排與經(jīng)濟增長和就業(yè)保障的關系成為難題，環(huán)保資金投入和增長的可持續(xù)性存在變數(shù)。一些地方政府財政收入增速放緩、企業(yè)效益下滑，政府環(huán)保投入長效機制難以為繼，污染治理主體承受力下降，治污決心和行動出現(xiàn)遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監(jiān)管難度加大。

　　五是環(huán)境基本公共產(chǎn)品供給不足、效率不高。社會公眾環(huán)境權益觀增強，環(huán)境公平正義的訴求與環(huán)境質量改善的要求快速提升，但環(huán)境基本公共服務供給與需求差距較大，可達、可行、可接受之間的綜合平衡難度極大。體制機制改革的陣痛可能持續(xù)時間較長，財稅體制等改革短期內(nèi)對基層環(huán)保能力、重點問題的專項治理影響大，制度性供給能力亟待加強。

　　六是環(huán)境承載能力已達到或接近上限、急需緩壓。很多地區(qū)長期超過環(huán)境承載能力，特別是東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，人口密集、水污染物排放量大，本身的水資源容量有限，需要下大力氣進行治理和修復。新老問題復雜多樣，生態(tài)空間安全格局、區(qū)域型環(huán)境污染等應對難度大。區(qū)域大氣霧霾、水環(huán)境富營養(yǎng)化、江河流域性生態(tài)失衡等重大環(huán)境與生態(tài)問題仍將存在一段時間。

　　關于新常態(tài)與環(huán)境保護，筆者以為，用汽車駕駛狀態(tài)形容十分貼切。如果經(jīng)濟社會是一輛汽車，經(jīng)濟發(fā)展是動力機制，GDP增長是車的速度，增速調(diào)整如同汽車換擋。環(huán)境保護是安全保障系統(tǒng)，包括制動（abs）、穩(wěn)定（ESP）、提供新動力源等功能。動力是制動穩(wěn)定的能量基礎，制動穩(wěn)定是動力效果發(fā)揮的保障，沒有制動穩(wěn)定保障的動力是危險的、致命的，光要速度不要安全絕對不行，要在安全穩(wěn)定的前提下盡量跑得快。

　　開車是一項綜合技能，會開容易，開得好卻不容易，關鍵是動力系統(tǒng)與制動系統(tǒng)要協(xié)調(diào)把握好。過去的30年，是我們猛踩油門的30年，為追求效率，多給油（消耗了大量資源），雖然速度上來了，但也是一路濃煙滾滾（環(huán)境污染），而且看到問題就猛踩剎車，導致了擋位不合適、油耗不合適、機械系統(tǒng)不合適以及車內(nèi)駕乘者的不舒適等問題，摒棄速度崇拜、優(yōu)化結構、提高質量和效能，是當務之急。當前，外部路況（國際經(jīng)濟環(huán)境）發(fā)生變化，自身車況（國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、人口結構、資源環(huán)境等）也有變化，減速換擋是明智選擇。我們必須要理性接受從高速到中高速的速度降低，否則行車的可持續(xù)性和穩(wěn)定性難以保證。我國還是發(fā)展中國家，還處在初級階段，這些條件不變，中國發(fā)展之“車”只能在行進中穩(wěn)妥維護，既不宜在降速過大中調(diào)節(jié)，也不宜在過快行駛中調(diào)節(jié)。新常態(tài)下，只有把握好動力系統(tǒng)與制動穩(wěn)定系統(tǒng)的統(tǒng)一關系，以安全穩(wěn)定為基礎，在合理區(qū)間內(nèi)的適度高效行駛，才能實現(xiàn)行駛速度與前進距離的完美高效結合。

　　新常態(tài)下要實現(xiàn)三個轉變

　　做好新常態(tài)下的環(huán)保工作，關鍵在于加快實現(xiàn)3個轉變：一是目標導向從主要管好污染物排放總量，向以改善環(huán)境質量為主轉變，嚴格鎖定總量，著力提升質量；二是工作重點從主要控制污染物增量，向優(yōu)先削減存量、有序引導增量協(xié)同轉變，大幅減少存量，消化遞減增量；三是管理途徑從主要依靠環(huán)境容量，向主要依靠環(huán)境流量、環(huán)境容量的動靜協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌綜合支撐轉變，按照環(huán)境容量科學開發(fā)，開展流量調(diào)控與增效利用。

　　特別需要強調(diào)的是流量管理。流量是一個對應于速率的動態(tài)概念，容量則是流量在一段時間內(nèi)的累加。任何一個時間點的環(huán)境質量，取決于這一時間點的環(huán)境容量與污染排放量的關系。為了持續(xù)地改善環(huán)境質量，必須對某個地方基于環(huán)境質量目標和環(huán)境容量設定的污染物排放總量，在時間、空間、污染物種類間進行科學分配，這就是流量控制。一方面，環(huán)境容量受水文條件、氣象條件等季節(jié)性因素影響，這意味著相同的環(huán)境質量目標下污染物排放限制量將隨季節(jié)發(fā)生變化。另一方面，我國幅員遼闊，地區(qū)間自然地理條件、水文條件、氣象條件、經(jīng)濟技術條件等差異大，這決定了特定的環(huán)境質量目標下不同地區(qū)的容量有所不同。

　　流量管理涵蓋了對時間和空間的雙控制，即單位時間單位體積內(nèi)的總量控制，同時也是涵蓋了時間和空間的動態(tài)控制，實現(xiàn)了環(huán)境管理方式的精細化升級和從靜態(tài)管理向動態(tài)管理的管理模式轉型升級，這種動態(tài)化、空間化的環(huán)境管理有利于充分利用自然環(huán)境容量，進而釋放新的發(fā)展空間，促進環(huán)境質量目標下的經(jīng)濟發(fā)展。

　　新常態(tài)的環(huán)境保護需要新思維

　　平常心和按自然、社會、科學規(guī)律辦事是新常態(tài)下推進環(huán)境保護工作的重要保障。新常態(tài)下環(huán)境管理的目標必須強調(diào)和回歸環(huán)境質量改善這一根本目標。

　　第一，用法律守住底線，建立保護環(huán)境的規(guī)范、嚴密的法治體系。以新修訂的《環(huán)境保護法》為龍頭，明確政府、企事業(yè)單位責任，加大違法排污責任，架好環(huán)境保護高壓線。改革環(huán)境執(zhí)法體制，加強基層執(zhí)法能力建設，建立完善執(zhí)法管理體系，為執(zhí)法大廈砌出堅固墻壁。針對損害群眾健康的突出環(huán)境問題，出重拳、用重典，施非常之策保障群眾基本生存環(huán)境，遏制重點領域污染加劇態(tài)勢，讓環(huán)境法律法規(guī)成為“有牙的老虎”。牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。

　　第二，用制度劃清邊界，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。加快建立盲目決策損害環(huán)境終身追究制和損害賠償制度，實施生態(tài)補償機制，完善排污許可制和環(huán)境影響評價制度。建立環(huán)境審計制度，對地方政府環(huán)境責任履行情況進行全面、深入、細致的診斷判斷，建立一套自上而下、行之有效的環(huán)境管理糾偏糾扭體系，突破當前環(huán)境管理困局。以環(huán)境審計制度為基礎，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)行政審計和離任審計。

　　第三，用治理保證效果，建立全面有效、標本兼治的管理體系。要加快制修訂與全面建成小康社會相銜接的環(huán)境質量標準和有關排放標準，建立健全一套基于改善環(huán)境質量、統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的管理體系。嚴控新建源、嚴管現(xiàn)役源和嚴查風險源，在環(huán)境增量管理邊際效用不斷遞減的同時，著力環(huán)境存量治理，重點行業(yè)和區(qū)域要拿出提標改造、生態(tài)修復的時間表，以標準牽引、執(zhí)法倒逼，做到應治必治，最大程度實現(xiàn)帕累托改進，為治本爭取時間。建立區(qū)域污染防治協(xié)作機制，設立重點區(qū)域環(huán)境質量管理機構，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域污染防治工作。

　　第四，用政策催生動力，建立改善環(huán)境質量的政策支持體系。加強資源環(huán)境市場制度建設，完善價格形成機制，發(fā)揮市場在環(huán)境保護中的決定性作用。積極發(fā)展生態(tài)金融，把生態(tài)成效作為理財期權，研究提供分散風險的途徑和規(guī)避風險的工具，創(chuàng)新和探索新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新模式，吸引社會資本進入環(huán)保領域。推行排污權交易制度，建立全國統(tǒng)一的排污權交易市場，排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利，促進企業(yè)治污減排。有序開放可由市場提供服務的環(huán)境管理領域，大力發(fā)展環(huán)保服務業(yè)，加快建立和完善環(huán)境污染的第三方治理。

　　第五，用權利激發(fā)活力，建立全社會正能量行動體系。要構建符合國情的行政監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)自律、公眾參與、司法保障等多元共治的環(huán)境監(jiān)督體系，讓公眾參與成為其中重要的一環(huán)。加大信息公開力度，保障公眾環(huán)境知情權。積極宣傳、推動公眾履行環(huán)境權利和責任，建立公眾參與環(huán)境管理決策的有效渠道和合理機制，擴大公眾環(huán)境參與權。善于利用網(wǎng)絡信息化平臺與傳播力量，加大公眾、新聞媒體等對政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為的監(jiān)督與評價，強化公眾環(huán)境表達權和監(jiān)督權。引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展，加快建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，賦予公眾環(huán)境訴訟權。（作者系環(huán)境保護部規(guī)劃財務司司長）