核心觀點(diǎn)

　　盤活財(cái)政存量資金需要從制度改革入手，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。所謂“盤活”，并不是讓一些地區(qū)和部門“突擊花錢”，而是在預(yù)算框架內(nèi)科學(xué)安排支出，并根據(jù)實(shí)際變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)整合財(cái)力，真正建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度

　　讓積極財(cái)政政策有效發(fā)力的創(chuàng)新之舉

　　“盤活財(cái)政存量資金”是炙手可熱的財(cái)稅改革關(guān)鍵詞之一。一方面是“項(xiàng)目資金不足”，一方面是“錢花不出去”。僅今年上半年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已4次部署盤活財(cái)政存量資金，并提出八大舉措促積極財(cái)政加力增效。近日，國(guó)務(wù)院動(dòng)真格、下狠招，要求有問(wèn)題的部門和地方抓緊整改，財(cái)政存量資金要堅(jiān)決收回。盤活財(cái)政存量資金，擠掉財(cái)政水分，既是落實(shí)新《預(yù)算法》的內(nèi)在要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，更是讓積極財(cái)政政策有效發(fā)力的創(chuàng)新之舉。

　　盤活財(cái)政存量資金所包含的范圍應(yīng)該是“閑置、沉淀的財(cái)政資金”或“財(cái)政結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金”。國(guó)庫(kù)集中收付改革后，具有存款賬戶功能、用于反映和記錄財(cái)政資金收支的賬戶主要有三類，即財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)的國(guó)庫(kù)單一賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶、預(yù)算單位賬戶。因此，從形式上來(lái)看，財(cái)政存量資金主要體現(xiàn)為各級(jí)政府財(cái)政存放在人民銀行的國(guó)庫(kù)存款，以及分布在商業(yè)銀行的眾多財(cái)政專戶或部門賬戶里的存款。前者目前已超過(guò)3萬(wàn)億元，后者約有1.7萬(wàn)億元。從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，如果大量財(cái)政資金形成存量而并未進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，顯然會(huì)削弱積極財(cái)政政策的實(shí)際效果。

　　今年上半年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值29.68萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)7.0%。前5個(gè)月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入6.43萬(wàn)億元，同比僅增長(zhǎng)5%。與此同時(shí)，財(cái)政剛性支出壓力仍然很大，改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等目標(biāo)亟待實(shí)現(xiàn)，財(cái)政收支矛盾凸顯�！氨P活”財(cái)政存量資金除了“盤點(diǎn)”并“使之活動(dòng)起來(lái)”之外，還能夠通過(guò)財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入強(qiáng)大的推動(dòng)力，起到擴(kuò)張總需求的效果。

　　正視財(cái)政資金“趴窩”的深層次原因

　　大規(guī)模財(cái)政存量資金的出現(xiàn)由來(lái)已久，在體制方面是有其深層次原因的。首先，我國(guó)預(yù)算編制過(guò)程中的基礎(chǔ)工作不到位，科學(xué)性仍有欠缺。在預(yù)算編制階段，很多資金沒(méi)有規(guī)定具體的支出用途，預(yù)算管理部門通常還是采取“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法來(lái)確定預(yù)算控制數(shù)。其次，預(yù)算批復(fù)、預(yù)算撥款延遲。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，在各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付中，中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要占到總量的50%左右，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣的比例更高。目前上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金往往到下半年甚至年底才撥付，導(dǎo)致大量財(cái)政資金沉淀。第三，專項(xiàng)支出、專款專用支出、采取掛鉤機(jī)制的法定支出比重過(guò)高。各級(jí)政府在推動(dòng)工作時(shí)習(xí)慣采用“項(xiàng)目制”，然而項(xiàng)目已經(jīng)撥款，執(zhí)行進(jìn)度跟不上，或者項(xiàng)目延遲開工的現(xiàn)象屢見不鮮。采取掛鉤機(jī)制的多項(xiàng)法定支出在五級(jí)政府框架下要求層層配套，可能使得部分省份按預(yù)算執(zhí)行困難，由此導(dǎo)致下達(dá)資金大量結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)。

　　此外，也存在預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)、預(yù)算年度不匹配等管理上的原因。首先，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行具有顯著的“前低后高”特點(diǎn)，如果預(yù)算安排的財(cái)政資金無(wú)法在四季度正常支出，則在年末以結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)等方式留在國(guó)庫(kù)、財(cái)政專戶或者部門賬戶上，累積而成財(cái)政存量資金。其次，從預(yù)算周期來(lái)看，預(yù)算審批時(shí)間與預(yù)算年度不一致。我國(guó)的預(yù)算編制執(zhí)行周期從年初開始，但各級(jí)財(cái)政預(yù)算大都要在本級(jí)人代會(huì)召開時(shí)公布，年初預(yù)算無(wú)法到位，大量項(xiàng)目支出的執(zhí)行只能推遲。第三，在賬戶管理方面，各級(jí)政府和財(cái)政部門大多設(shè)立多個(gè)財(cái)政專戶，分散在各個(gè)商業(yè)銀行，用于存放延期項(xiàng)目的資金，進(jìn)而影響了其管理整體資金及準(zhǔn)確厘清資金需求的能力。

　　“盤活”要從制度改革入手，標(biāo)本兼治

　　盤活財(cái)政存量資金需要從制度改革入手，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。所謂“盤活”，并不是讓一些地區(qū)和部門“突擊花錢”，而是在預(yù)算框架內(nèi)科學(xué)安排支出，并根據(jù)實(shí)際變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)整合財(cái)力，真正建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度。因此，以下幾個(gè)方面的改革需要盡快次第展開：

　　第一，明確中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，改革政府間財(cái)政關(guān)系，盡快從根本上改變財(cái)權(quán)、事權(quán)及支出責(zé)任被割裂的狀況。加快地方政府的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，從整體上改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的均衡性和有效性。同時(shí)，推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合，形成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付退出機(jī)制。

　　第二，認(rèn)真貫徹新《預(yù)算法》，探索構(gòu)建中期預(yù)算框架，其中包括政府中期財(cái)政戰(zhàn)略的闡述、中期項(xiàng)目指針和中期收支預(yù)測(cè)等。就年度預(yù)算而言，可以考慮以每年全國(guó)人代會(huì)召開并批準(zhǔn)預(yù)算后的4月1日為預(yù)算年度的起始時(shí)間，次年的3月31日為結(jié)束時(shí)間，以減小預(yù)算批復(fù)不及時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響。

　　第三，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理，對(duì)財(cái)政資金劃轉(zhuǎn)進(jìn)行流程再造。在建立中期預(yù)算管理體制的“治本”基礎(chǔ)上，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度就是一項(xiàng)“治標(biāo)”的工作。堅(jiān)決精簡(jiǎn)不必要的劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，減少各環(huán)節(jié)的滯留時(shí)間，激活閑置沉淀的存量財(cái)政資金，努力實(shí)現(xiàn)資金“直達(dá)”。

　　第四，構(gòu)建存量資金監(jiān)管的長(zhǎng)效化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政存量資金集中化、科學(xué)化的管理。建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，把責(zé)任逐一分解落實(shí)到項(xiàng)目主管單位、執(zhí)行單位和責(zé)任人。

　　第五，增強(qiáng)審計(jì)督查和問(wèn)責(zé)的力度，進(jìn)一步提高預(yù)算透明性。努力實(shí)現(xiàn)政府部門預(yù)算編制與執(zhí)行情況的“雙公開”，打造“陽(yáng)光財(cái)政”。同時(shí)自覺(jué)接受人大審議和審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)對(duì)預(yù)算資金沉淀行為予以糾正，推進(jìn)盤活財(cái)政存量資金改革向縱深發(fā)展。

　�。ㄗ髡邽樯虾Ｘ�(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院副院長(zhǎng)）