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何代欣:地方債脫鉤融資平臺(tái)后將駛向何方
//agustinmoreno.com2014-05-26來源: 中國(guó)青年報(bào)
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    關(guān)于地方債,近期出臺(tái)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)特別指出,要開明渠、堵暗道,建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制,剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。

    理論上,決定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有三大指標(biāo):債務(wù)規(guī)?偭、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和償付人責(zé)任。在我國(guó),目前最為復(fù)雜的問題是償付人的責(zé)任。我國(guó)地方政府借款渠道較多,擔(dān)保及償付責(zé)任相對(duì)混亂。很多借款最終用于地方公共設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù),但這些錢的合同借款人或償付人卻都不是最終用款人——地方政府。大多數(shù)是與政府相關(guān)的企業(yè)法人,比如,地方融資平臺(tái)(公司)。

    這樣做,可以理解為地方政府為防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置的“隔離墻”,但實(shí)際上,卻對(duì)市場(chǎng)中的正常借貸關(guān)系形成了較強(qiáng)沖擊。正是因?yàn)檫@樣的運(yùn)行模式,由債而起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),很可能轉(zhuǎn)化為了銀行風(fēng)險(xiǎn)。

    從全球來看,地方政府借債并不是一個(gè)避之不及的話題,有相對(duì)成熟的做法,當(dāng)然也有不少教訓(xùn)。去年,美國(guó)底特律市政府破產(chǎn)便是大家都知道的一個(gè)地方政府資不抵債的典型。脫鉤地方融資平臺(tái)就是要規(guī)范地方政府融資渠道,令發(fā)債、償債和債務(wù)監(jiān)管有章可循。進(jìn)一步講,規(guī)范政府融資渠道的深層意義已經(jīng)超越了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),成為構(gòu)筑現(xiàn)代地方政府治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。一般而言,大多數(shù)地方政府肩負(fù)著本地區(qū)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。一些需要短時(shí)間支出的大筆開支,往往需要經(jīng)由借貸,而債務(wù)的償付則需要本地居民的繳稅或者交費(fèi)。規(guī)范的地方政府融資機(jī)制,一方面有利于老百姓監(jiān)督地方政府的借貸行為;另一方面,也是防止地方政府透支未來公共資金、增加民眾負(fù)擔(dān)的制度約束。

    2013年的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅為53.7%,較之大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家超過70%的城鎮(zhèn)化率仍有不小距離。城鎮(zhèn)化的背后是公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的擴(kuò)大及持續(xù)改進(jìn),財(cái)政資金的主要作用還將進(jìn)一步發(fā)揮。換言之,地方政府“借款搞建設(shè)”的模式,短期內(nèi)不會(huì)徹底扭轉(zhuǎn)。而且,隨著經(jīng)濟(jì)總量的增大,勞動(dòng)力及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本上升,地方政府借款規(guī)模也會(huì)逐步增加。

    因此,地方政府向市場(chǎng)融資的行為幾乎不可逆轉(zhuǎn)。那么,地方政府該如何發(fā)債?一種觀點(diǎn)是中央代發(fā),然后轉(zhuǎn)貸地方。這是1998年我國(guó)第一輪積極財(cái)政政策的做法。另一種觀點(diǎn)是地方政府自行發(fā)債,中央政府監(jiān)管并有限度擔(dān)保?陀^講,這兩類觀點(diǎn)并不完全對(duì)立,爭(zhēng)議在于:何種形式發(fā)債?怎樣管理債務(wù)?

    地方政府性債務(wù)要有內(nèi)部約束與外部條件兩方面支撐。所謂內(nèi)部約束,主要是建立相對(duì)獨(dú)立的地方政府債務(wù)責(zé)任體系,這里面包含準(zhǔn)確而全面的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表及現(xiàn)金流量表,推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度;而外部約束,主要是將政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理,建立考核問責(zé)機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制,防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    科學(xué)劃分中央與地方事責(zé),是決定地方債改革成功與否的關(guān)鍵。除了關(guān)心地方債務(wù)規(guī)模,另一個(gè)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)是哪些地方可能先期試點(diǎn)地方債發(fā)行。其實(shí),這并不是與地方融資平臺(tái)脫鉤后,地方債駛向何方的最關(guān)鍵問題。當(dāng)前亟待解決的難題依然是,科學(xué)劃分中央與地方事責(zé)。

    現(xiàn)階段,我國(guó)地方可支配財(cái)力的40%來自中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。地方政府財(cái)政收支失衡的主要原因還是辦的事情多,而收入來源少。地方借債是解決收入的辦法,但如不重新劃分事責(zé),那么借到再多的錢也不夠花,財(cái)力不足的問題依然不會(huì)得到根本解決。即使能無限度地借到錢,地方政府也需要按時(shí)償債,并在未來的收入中找資金。

    就當(dāng)下的中國(guó)而言,科學(xué)劃分中央與地方事責(zé),才是決定地方債改革成功與否的關(guān)鍵。特別是那些中央和地方都有責(zé)任的交叉性事務(wù),比如社會(huì)保障、基本醫(yī)療等,如何分?jǐn)傊С鲐?zé)任,又如何建立資金的常態(tài)化供給渠道,更值得引起關(guān)注。

 

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