國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡稱《通知》），部署全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，加快解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，著力推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。

　　這是國務(wù)院首次就環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作專門下發(fā)的指導(dǎo)性文件，是黨和國家在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，進(jìn)一步深入推進(jìn)依法治國，探索環(huán)境法治之路的重要方式。

　　明年1月1日，新環(huán)保法正式實施。《通知》與新環(huán)保法銜接，為新環(huán)保法的實施提供了具體的指導(dǎo)意見。《通知》具有什么樣的約束力？《通知》有哪些主要內(nèi)容？各地將如何進(jìn)一步貫徹《通知》？本報記者就相關(guān)問題采訪了相關(guān)人士。

　　為什么要發(fā)這個《通知》？

　　“堅持重典治亂，鐵拳鐵規(guī)治污，采取綜合手段，始終保持嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法的高壓態(tài)勢。這是一個非常值得關(guān)注的看點，國務(wù)院態(tài)度很堅決。以前國務(wù)院辦公廳發(fā)的文件在涉及環(huán)保領(lǐng)域時用的字眼僅是‘嚴(yán)厲打擊，高壓態(tài)勢’，從來沒有說過治亂，而且是重典治亂，這一次是把形勢估計得很嚴(yán)峻。證明當(dāng)前的環(huán)境問題，國務(wù)院非常重視�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文向記者解釋。

　　目前，各地區(qū)、各部門環(huán)境監(jiān)管工作取得了積極成效，全國環(huán)境形勢總體趨穩(wěn)向好。但我國環(huán)境監(jiān)管形勢依然嚴(yán)峻，環(huán)境違法違規(guī)案件高發(fā)頻發(fā)，突發(fā)性環(huán)境事件以及由環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，人民群眾對生態(tài)環(huán)境安全有所期待。

　　環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策的最直接手段，也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益的最有力措施。黨的十八屆三中全會要求，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，加強環(huán)境保護(hù)基層執(zhí)法力量。四中全會對全面推進(jìn)依法治國做出戰(zhàn)略部署，要求在資源環(huán)境領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，依法懲處各類違法行為。加強監(jiān)管執(zhí)法，保證法律得到嚴(yán)格實施，已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全面推進(jìn)依法治國、加強環(huán)境法治的首要任務(wù)。同時，當(dāng)前深化改革、簡政放權(quán)也對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作提出新要求。本屆政府成立以來，李克強總理反復(fù)強調(diào)，要減少事前審批，加強事中事后監(jiān)管，而強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是政府工作重要內(nèi)容之一。

　　“簡政放權(quán)之前，如果沒有環(huán)境監(jiān)管的抓手，就要慎重，因為環(huán)境問題可能由此產(chǎn)生�！背＜o(jì)文表示。

　　“簡政放權(quán)之后，一定程度上將前端的環(huán)保任務(wù)部分地交給了市場，由此產(chǎn)生了新的問題，新的挑戰(zhàn)，給環(huán)境保護(hù)帶來新的隱患，必須在事后加強相關(guān)的環(huán)境監(jiān)管，加強監(jiān)管執(zhí)法有助于落實簡政放權(quán)背景下的環(huán)境保護(hù)工作�！睆�(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青向記者強調(diào)。

　　《通知》具有什么樣的約束力？

　　《通知》是與新環(huán)保法相銜接的，主要是從督促地方政府及相關(guān)職能部門加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度、落實環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任的角度制定的規(guī)范性文件，重點在于行政機關(guān)在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面的自我約束、自我糾正、自我提升，最終目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益。

　　“《通知》是在新環(huán)保法生效之前頒發(fā)，應(yīng)該具有明顯的指向性，配合新環(huán)保法生效，彰顯國務(wù)院嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的決心�！锻ㄖ穼ο笫牵焊魇�、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)。這意味著，該通知是一項工作安排。但對外公開，顯示國務(wù)院的意圖是讓公眾和社會對該通知的落實進(jìn)行監(jiān)督。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡靜向記者解釋。

　　他表示，該類通知作為工作安排文件，從理論上講只是對下級政府的工作要求，如果下級政府沒有完成，上級政府對于下級政府及其官員進(jìn)行問責(zé)，有關(guān)行政機關(guān)也要面臨社會輿論壓力；但并不導(dǎo)致來自公眾的法律上的問責(zé)。

　　《通知》的發(fā)布，彰顯了我國政府強力治污的堅強決心，具有重要意義。一是向社會傳遞強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決心，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會作用，形成強大的社會氛圍和高壓態(tài)勢。二是督促各級地方政府落實對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)、對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，完善環(huán)境監(jiān)管機制、落實保障措施，逐步破解環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)不清、體制不順、機制不全、能力不強、法制不健全等深層次問題。三是督促環(huán)境監(jiān)管部門必須堅決糾正監(jiān)管缺位、堅決糾正執(zhí)法不到位、堅決糾正不作為和亂作為，嚴(yán)懲環(huán)境違法犯罪，遏制當(dāng)前環(huán)境違法案件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。

　　《通知》有哪些重點內(nèi)容？

　　胡靜向記者介紹：《通知》從內(nèi)容上看，主要分為兩部分。第一部分是重申有關(guān)立法尤其是新環(huán)保法的重要規(guī)定，如重拳打擊違法排污、堅決落實整改措施等。第二部分更值得關(guān)注，是具體舉措，又分為機制建設(shè)和工作進(jìn)度安排。機制建設(shè)是指環(huán)境監(jiān)管的長效機制建設(shè)，如行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動、網(wǎng)格化落實監(jiān)管責(zé)任、強化環(huán)境稽查、加強執(zhí)法隊伍和能力建設(shè)；工作進(jìn)度安排規(guī)定了時間表，如2016年底前完成違法違規(guī)建設(shè)項目清理整改任務(wù)；2015年6月底前，地方各級人民政府要全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”。機制建設(shè)是為新環(huán)保法實施提供長效保障，工作進(jìn)度安排試圖用幾年時間清理遺留問題，徹底扭轉(zhuǎn)執(zhí)法不力的現(xiàn)狀，提振公眾對于環(huán)境執(zhí)法的信心。

　　習(xí)近平總書記指出，只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障�！锻ㄖ芬詣�(wù)實創(chuàng)新的精神，在許多方面對當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作中的問題做出了規(guī)范和界定。

　　“這個《通知》有相當(dāng)強的指導(dǎo)作用，各個地方都在期待《通知》的出臺。我在全國各地宣講新環(huán)保法的時候，很多省環(huán)保廳局長以及一些縣市環(huán)保局長在新環(huán)保法通過審議后都希望出臺一個指導(dǎo)性意見，以助于理解新環(huán)保法。舉一個比較典型的問題，很多地方都有歷史遺留的未批先建項目的環(huán)境影響評價問題，一些地方?jīng)]有環(huán)評報告就開始先建項目，按照老辦法是可以補辦環(huán)評報告，但按照新環(huán)保法未批先建是違法的，有些地方先建項目到明年1月1日如果不停就屬于違法。但是新環(huán)保法又不能對以前的項目溯及既往，所以很多地方很著急，急需國家層面出臺一個指導(dǎo)性的意見�！锻ㄖ窞榇俗龀隽私忉專瑢z留問題進(jìn)行過渡期解釋，對地方實施新環(huán)保法非常有幫助�！背＜o(jì)文進(jìn)一步闡述。

　　他表示，《通知》還明確要求“2017年底前現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員要經(jīng)考試合格后持證上崗”、“環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費納入同級財政全額保障范圍”、“推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”、“強化信息化和科技手段的運用”等。這些規(guī)定從人財物方面為增強基層監(jiān)管執(zhí)法力量、提升基層監(jiān)察執(zhí)法能力提供了制度保障。同時，《通知》明確了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中政府、部門、企業(yè)等各方面的責(zé)任，有利于在全社會形成共同促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的合力。

　　各地應(yīng)如何貫徹《通知》？

　　“在我國，新環(huán)保法的實施取決于政府，如果政府意愿很強烈，態(tài)度很堅決，新環(huán)保法將會實施得很好。因為在中國的國情下，行政法律法規(guī)的實施還是要靠政府。這個《通知》表明了政府的態(tài)度，而且部署嚴(yán)厲，有望徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前一些地方監(jiān)管不到位、環(huán)境違法案件頻發(fā)的局面，我個人充滿信心、比較看好。下一步，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新制度和機制，使嚴(yán)厲執(zhí)法常態(tài)化，否則會前功盡棄。”常紀(jì)文表示。

　　也有一些專家表示，國務(wù)院辦公廳發(fā)文也不少，發(fā)文后必須跟蹤落實，要對具體問題在有關(guān)部委不能達(dá)成一致時積極進(jìn)行協(xié)調(diào)，不能繞著具體問題走。在新形勢下，務(wù)必強化和落實地方政府在環(huán)境監(jiān)管方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。需要進(jìn)一步明確縣級以上地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。要求地方政府切實提升基層環(huán)境執(zhí)法能力，支持環(huán)保等部門依法獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

　　江蘇省環(huán)境監(jiān)察局副局長宋潔在接受記者采訪時表示，地方貫徹落實國辦通知有幾個問題亟待解決：一是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理機制如何建立。目前，環(huán)保部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)其他職能部門缺乏具體的依據(jù)和手段；二是基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量薄弱。在當(dāng)前控制人員編制和政府預(yù)算的大背景下，政府如何統(tǒng)籌安排，將相關(guān)資源向環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法上傾斜；三是組織開展環(huán)境保護(hù)大檢查、全面清理違法違規(guī)建設(shè)項目、清理“土政策”，地方政府應(yīng)將此作為進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級、清理環(huán)境歷史舊賬的契機，組織經(jīng)濟(jì)主管、環(huán)保等多個部門真抓實干，不走形式，不留死角。

　　配合新環(huán)保法生效，各地區(qū)貫徹《通知》最終還是要看實施效果，而監(jiān)管執(zhí)法依然是一個難題，不僅有理念上的問題，還有操作上的困難，需要進(jìn)一步更好地進(jìn)行制度設(shè)計，讓不同情況下的各地區(qū)能夠有靈活的操作空間，從而將法律真正落到實處。