計(jì)劃生育政策在控制我國人口總量方面的作用有目共睹。今天，順應(yīng)時(shí)代需求，我國已對(duì)計(jì)劃生育政策做出調(diào)整。下一步是否還需繼續(xù)調(diào)整？如何調(diào)整？這亟待決策者認(rèn)真思考。

　　他山之石，可以攻玉。韓國人口政策隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展幾度調(diào)整，可為我國人口政策提供一定參考。

　　1.1961—1971年：計(jì)劃生育政策出臺(tái)

　　20世紀(jì)60年代初，韓國人口增長率達(dá)到有史以來最高的2.9%。當(dāng)時(shí)大多數(shù)韓國人從未接觸過生育控制思想，學(xué)術(shù)界對(duì)人口問題的研究也很有限。最早向政府提出人口控制政策建議的是社會(huì)咨詢委員會(huì)咨詢委員高凰京。該提議從接受社會(huì)咨詢委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)評(píng)估到提交并獲得國家重建最高委員會(huì)通過僅用時(shí)兩個(gè)月。1961年10月，代理總統(tǒng)樸正熙在一次全國性新聞會(huì)議上宣布將實(shí)施計(jì)劃生育政策，表示控制人口是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，勸說與鼓勵(lì)是推行計(jì)生政策的主要手段。

　　計(jì)劃生育政策實(shí)施初期，工作重點(diǎn)是普及避孕方法，推進(jìn)信息傳播、教育和說服工作，計(jì)劃到1971年和1981年將人口增長率分別降至2%和1.3%。

　　政府首先開展工作幫助民眾獲取避孕方法，緊接著構(gòu)建生育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，大規(guī)模向民眾提供計(jì)生服務(wù)，將“少生孩子，讓他們健康成長”作為計(jì)生標(biāo)語。1963年，在總理的倡導(dǎo)下，政府所有部委均參加到計(jì)劃生育工作中來。為能更好地制定和評(píng)估計(jì)劃生育政策，韓國政府組建了人口調(diào)查與人口科研機(jī)構(gòu)。

　　農(nóng)村居民被列為重點(diǎn)人群。政府積極向農(nóng)村婦女宣傳計(jì)劃生育、營養(yǎng)、婦嬰保健和基本家庭經(jīng)濟(jì)知識(shí)，并招募大量計(jì)生人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開家訪，通過勸說使理想家庭子女?dāng)?shù)從五個(gè)降至三個(gè)。

　　20世紀(jì)60年代初期的高生育率并不全是韓國民眾自愿生育行為的結(jié)果，也是避孕手段與知識(shí)缺乏的結(jié)果，因此，順應(yīng)民眾需求的人口控制政策引發(fā)韓國人口增長狀況轉(zhuǎn)變，取得了巨大成功。盡管第一階段人口控制政策重點(diǎn)在農(nóng)村，但戰(zhàn)后遣返人員和農(nóng)村人口大量涌入使得大城市生活環(huán)境急劇惡化，城市人口控制生育的愿望尤為強(qiáng)烈，導(dǎo)致城市生育控制效果反而比農(nóng)村更為顯著，形成城鄉(xiāng)間生育差距擴(kuò)大的局面。

　　2.1972—1991年：計(jì)生政策隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而調(diào)整

　　20世紀(jì)70年代，韓國政府將產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展。此時(shí)，五六十年代高生育率下出生的人口多已成年，城市勞動(dòng)力供給充足，韓國政府加大了人口控制力度，推進(jìn)“二孩”政策。

　　韓國政府于1973年頒布了《母嬰保健法》，改變了計(jì)劃生育缺乏法律依據(jù)、依靠行政命令與內(nèi)閣決定的局面。由此，母嬰保健和計(jì)劃生育成了韓國調(diào)控人口數(shù)量與質(zhì)量的兩大手段。在學(xué)者建議下，韓國政府在人口控制政策目標(biāo)和手段中注入了許多新要素。首先，政府開始對(duì)計(jì)劃生育家庭給予積極的財(cái)力支持，通過多方面經(jīng)濟(jì)刺激政策控制出生率。其次，提高醫(yī)療衛(wèi)生水平，降低嬰兒死亡率。第三，糾正性別偏好。1971年，韓國采納了“不分男女，兩個(gè)以內(nèi)”的計(jì)生標(biāo)語；1978年，計(jì)生標(biāo)語改為“一個(gè)好女兒勝過十個(gè)兒子”。

　　1981年，韓國人口增長率降至1.53%，略高于目標(biāo)水平。然而，糾正性別偏好還有很長的路要走。

　　此時(shí)，前四個(gè)“非均衡”五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃給韓國埋下了一系列隱患。全斗煥政府擔(dān)心“嬰兒潮”會(huì)再次引發(fā)生育高峰、惡化經(jīng)濟(jì)，于是強(qiáng)化了生育政策目標(biāo)，將單一“兩孩”改變?yōu)椤皟珊ⅰ焙汀耙缓ⅰ辈⑿�，并重點(diǎn)調(diào)整性別偏好問題。1982年，韓國政府更改了七十年代的社會(huì)支持政策，規(guī)定“二孩”及以下家庭才能享有與絕育手術(shù)掛鉤的優(yōu)惠。1986年開始推行獨(dú)生子女政策，相應(yīng)的社會(huì)支持與教育說服行動(dòng)也從“二孩”轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)“一孩”家庭。

　　這一時(shí)期的計(jì)劃生育政策鼓勵(lì)將絕育作為避孕首選方法，所有處于生育高峰期的群體都被列為目標(biāo)人群。片面強(qiáng)調(diào)終止生育，加之其他避孕方法使用常具有不連續(xù)性，造成了年輕人過度依賴流產(chǎn)的問題。韓國“六五計(jì)劃”期間，避孕措施轉(zhuǎn)為多種方法結(jié)合，1986年，20-29歲婦女的避孕措施轉(zhuǎn)為可逆方法。

　　為改變新生嬰兒性別比嚴(yán)重失調(diào)的局面，韓國政府于1987年修訂了《醫(yī)療法》，禁止性別鑒定，對(duì)提供該服務(wù)的醫(yī)生予以重罰并取消執(zhí)照。為提高婦女社會(huì)地位，政府再次修改了多項(xiàng)法律法規(guī)。

　　從1983年起，韓國生育率降至更替水平（即每個(gè)育齡婦女平均生育2.1個(gè)孩子），完成了計(jì)劃生育政策控制生育率與普及避孕的兩項(xiàng)基本目標(biāo)。然而，生育率下降速度之快、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)用時(shí)之短是計(jì)劃者和人口學(xué)者始料不及的。低生育率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，韓國并沒有馬上放棄生育控制，而是直到1989年公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)才停止免費(fèi)發(fā)放避孕藥具，控制生育政策開始有所松動(dòng)。

　　3.1992—2004年：經(jīng)濟(jì)騰飛后頒布重人口質(zhì)量政策

　　到20世紀(jì)90年代，總結(jié)以往成就，韓國政府肯定了計(jì)劃生育政策在前六個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中的貢獻(xiàn)。但關(guān)于政策的未來走向問題，韓國社會(huì)存在著繼續(xù)推行計(jì)劃生育政策和推遲人口零增長到來兩種不同觀點(diǎn)。綜合分析之后，韓國政府認(rèn)為未來人口政策目標(biāo)是維持低人口增長率，推遲人口零增長到來，并采取措施避免老齡化的不利影響。

　　為此，韓國政府決定逐步退出計(jì)劃生育執(zhí)行與管理工作，只向低收入群體提供免費(fèi)避孕服務(wù)，其他人群的避孕轉(zhuǎn)交給個(gè)人醫(yī)療保險(xiǎn)體系，但政府仍為私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)計(jì)生服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)支持。為扭轉(zhuǎn)新生嬰兒性別失調(diào)局面，1994年再次修改的《醫(yī)療法》加重了性別鑒定處罰力度。1995年，出生性別比恢復(fù)正常。

　　然而，隨后出現(xiàn)的生育率持續(xù)下降卻引發(fā)了新問題。為此，1994年12月韓國政府成立了人口政策審議委員會(huì)，負(fù)責(zé)總結(jié)過去人口政策的成績，評(píng)價(jià)人口政策對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，以及確定新人口政策方向和21世紀(jì)應(yīng)采取的措施。

　　1996年6月7日，韓國采納并宣布了人口政策審議委員會(huì)提出的新人口政策，將人口政策重點(diǎn)從人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)移到質(zhì)量與福利上來。新人口政策目標(biāo)包括以下六個(gè)方面：將生育率維持在1.7%；防止新生嬰兒性別比失調(diào)；降低流產(chǎn)率；解決青少年生殖健康服務(wù)需求；賦權(quán)婦女；改善老年服務(wù)。新人口政策取消了獨(dú)生子女社會(huì)支持政策。

　　值得一提的是，新人口政策將青少年列入目標(biāo)人群。針對(duì)青少年不斷上升的未婚流產(chǎn)率與不當(dāng)性行為，新生育政策向這一群體提供了生殖健康、計(jì)劃生育等方面的咨詢與教育。

　　盡管新人口政策放棄了生育數(shù)量限制，但生育率并未能如人所愿地維持在1.7%的水平。世界金融危機(jī)推波助瀾下的新生育觀使得韓國生育率1997-1999年連續(xù)三年下滑，進(jìn)入21世紀(jì)，更是跌破了1.3%的超低生育水平，2005年則達(dá)到1.08%。隨著生育率不斷下降，2003年韓國成立了老齡化與未來社會(huì)委員會(huì)，旨在支持生育，并為即將到來的老齡化社會(huì)做政策和程序上的準(zhǔn)備。與此同時(shí)，韓國學(xué)者開始認(rèn)識(shí)到性別偏好不僅不會(huì)提高生育率，當(dāng)?shù)蜕门c性別偏好疊加時(shí)，還會(huì)導(dǎo)致更低生育率的出現(xiàn)。

　　4.2005年至今：老齡化威脅下開始推行鼓勵(lì)生育政策

　　超低生育率將使韓國在不久的未來面臨來自勞動(dòng)力供給、經(jīng)濟(jì)增長和政府財(cái)政支付能力等方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為此，韓國政府采取了積極的應(yīng)對(duì)政策。

　　2005年，韓國政府頒布“低生育行動(dòng)框架與人口政策”，鼓勵(lì)生育政策正式啟動(dòng)。至今，韓國已發(fā)布了五個(gè)“低生育與老齡化社會(huì)基本計(jì)劃”。第一個(gè)五年計(jì)劃（2006-2010）是要建立有利于生育與保育的環(huán)境，為老齡社會(huì)反應(yīng)系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)；第二個(gè)五年計(jì)劃（2011-2015）是要穩(wěn)步恢復(fù)生育率，建立起老齡化社會(huì)反應(yīng)系統(tǒng)；第三、第四和第五個(gè)五年計(jì)劃是將生育率提高到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均水平并成功應(yīng)對(duì)老齡化。

　　為創(chuàng)建有利于生育與保育的社會(huì)環(huán)境，“一五”期間著重于以下三方面工作：構(gòu)建整個(gè)社會(huì)、國家和家庭共同承擔(dān)兒童保育責(zé)任體系；創(chuàng)建有利于家庭生活的社會(huì)環(huán)境，保障工作與家庭間的平衡；擴(kuò)大社會(huì)對(duì)下一代的投資，為兒童和青少年創(chuàng)建安全的成長環(huán)境�！耙晃濉庇�(jì)劃期間，政府建立起了全國響應(yīng)體系、中央與地方政府合作績效管理系統(tǒng)等，并通過大量活動(dòng)增強(qiáng)公眾對(duì)低生育與老齡化問題的認(rèn)識(shí)。2010年10月26日，韓國內(nèi)閣會(huì)議通過的第二個(gè)五年計(jì)劃又在提高財(cái)政支持力度、擴(kuò)大支持人群和保育支持政策三個(gè)主要方面進(jìn)行了改進(jìn)。

　　2006和2007年，韓國生育率出現(xiàn)小幅回升，但2009年1.15%的生育率使韓國依舊是世界低生育國家之一。2010年頒布第二個(gè)五年計(jì)劃時(shí)，韓國政府再次確認(rèn)了低生育與老齡化問題的嚴(yán)重性，并將人口政策總體規(guī)劃的執(zhí)行視為國家頭等大事。2014年7月11日，健康福利部部長在韓國第三個(gè)“人口日”的慶祝演講中指出：僅僅是生育激勵(lì)與兒童保育支持不能從根本上扭轉(zhuǎn)低生育勢(shì)頭，鼓勵(lì)生育政策重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向家庭和孩子，并在包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的更大范圍的國家管理中認(rèn)真考慮人口危機(jī)。

　　5.韓國生育政策演變對(duì)我國的啟示

　　韓國與中國在國情方面有很多類似之處，在發(fā)展初期，都具有經(jīng)濟(jì)落后、資源貧乏且人口密度高的共同特征，兩國人口生育政策變遷也有相似之處。但是，韓國的經(jīng)濟(jì)起飛比中國早20年左右，開始實(shí)施人口計(jì)劃生育政策也比中國早20年左右。因此，韓國人口生育政策的演變可作為一面鏡子，為中國人口生育政策調(diào)整提供借鑒。

　　人口生育政策應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生育率變化而適時(shí)調(diào)整。從20世紀(jì)60年代初到20世紀(jì)初，韓國經(jīng)歷了從計(jì)劃生育轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)生育的重大變化，人口生育政策總體上做到了隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口生育率變化而適時(shí)調(diào)整。中國是在20世紀(jì)70年代末80年代初開始實(shí)施計(jì)劃生育政策的，時(shí)值改革開放初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人口增長快，人口對(duì)經(jīng)濟(jì)的壓力大，控制人口增長成為必然選擇。時(shí)至今日，計(jì)劃生育政策已實(shí)施35年，我國的生育率到20世紀(jì)90年代初就已降低到更替水平以下，并且越來越低，現(xiàn)已接近韓國的超低生育率水平。與韓國相比，我國的計(jì)劃生育政策更為嚴(yán)厲，因此人口控制比韓國更為有效。此外，韓國實(shí)施一胎化政策不到10年，而中國的一胎化政策實(shí)施時(shí)間長達(dá)30多年。可以預(yù)見，中國人口下降的壓力和人口年齡結(jié)構(gòu)老化狀況在不遠(yuǎn)的將來會(huì)趕上韓國，甚至比韓國更為嚴(yán)重。因此，我國應(yīng)以韓國為鑒，根據(jù)超低人口生育率水平和人口年齡結(jié)構(gòu)老化情況，及時(shí)調(diào)整人口生育政策。（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心；海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）