張建輝 漫畫(huà)

　　7月28日，《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》正式發(fā)布。從此，滿(mǎn)足條件的私家車(chē)可按一定程序轉(zhuǎn)為網(wǎng)約車(chē)，從事專(zhuān)車(chē)運(yùn)營(yíng)；私人小客車(chē)合乘也受到鼓勵(lì)。由此，中國(guó)成為全球主要經(jīng)濟(jì)體中第一個(gè)將網(wǎng)約車(chē)合法化的國(guó)家。重大的政策變動(dòng)，立刻催生了專(zhuān)車(chē)市場(chǎng)的格局變動(dòng)。8月1日，滴滴出行與優(yōu)步全球就收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)全部資產(chǎn)達(dá)成戰(zhàn)略協(xié)議。

　　網(wǎng)約車(chē)合法化，表明中國(guó)在立法層面能夠打開(kāi)大門(mén)、吸納社會(huì)意見(jiàn)，打破傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的利益格局，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展。不過(guò)，有條件的合法化仍在要求制度層面加以完善；滴滴和優(yōu)步的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合也令很多人擔(dān)心，可能產(chǎn)生限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的反效應(yīng)，這些都為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放與規(guī)制帶來(lái)了新的課題。行百里者半九十，作為共享經(jīng)濟(jì)的一個(gè)窗口，網(wǎng)約車(chē)合法化后，制度層面能否繼續(xù)優(yōu)化以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)，能否實(shí)現(xiàn)制度與落實(shí)的銜接，能否保持應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)性和開(kāi)放性，不僅決定著網(wǎng)約車(chē)的未來(lái)，還決定著共享經(jīng)濟(jì)的未來(lái)。

　　網(wǎng)約車(chē)合法化實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)

　　網(wǎng)約車(chē)合法化醞釀兩年之久，其間經(jīng)歷不少曲折。去年10月，《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布。其中擬定，網(wǎng)約車(chē)不得上街巡游攬客，網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)者需取得出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可，實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)等。兩份征求意見(jiàn)稿引發(fā)激烈爭(zhēng)議。輿論認(rèn)為，相關(guān)規(guī)定將事實(shí)上封殺私家車(chē)成為網(wǎng)約車(chē)的空間，割裂了出行市場(chǎng)，保護(hù)了舊業(yè)態(tài)，網(wǎng)約車(chē)將成為網(wǎng)絡(luò)化的出租車(chē)。而近日頒布的網(wǎng)約車(chē)新政，則明確了私家車(chē)可以作為網(wǎng)約車(chē)，基本取消了網(wǎng)約車(chē)巡游的限制，允許采取靈活用工方式，行駛8年以上需退出網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)但不再?gòu)?qiáng)制報(bào)廢，強(qiáng)化了出行平臺(tái)的責(zé)任，取消了實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)或調(diào)節(jié)價(jià)的規(guī)定。這些變化，體現(xiàn)了網(wǎng)約車(chē)新政的立法進(jìn)步。

　　立法的轉(zhuǎn)變并非不可理解。網(wǎng)約車(chē)合法化的博弈之所以劇烈，在于需要平衡的關(guān)系極為復(fù)雜。在監(jiān)管層面，需要考量出租車(chē)業(yè)態(tài)的生存、城市道路負(fù)荷能力和社會(huì)穩(wěn)定狀況；在市場(chǎng)層面，需要彌補(bǔ)公共交通供給能力的不足，遏制出租車(chē)服務(wù)質(zhì)量下降的趨勢(shì)；而不同城市在出行方面面臨的挑戰(zhàn)也不盡相同。網(wǎng)約車(chē)新政通過(guò)“開(kāi)門(mén)立法”吸收社會(huì)意見(jiàn)，減輕了改革阻力。更關(guān)鍵的是，賦予網(wǎng)約車(chē)合法地位，為打破寄附于傳統(tǒng)出租車(chē)上的利益格局，迫使出租車(chē)業(yè)加快改革創(chuàng)造了條件。可以說(shuō)，網(wǎng)約車(chē)合法化，展現(xiàn)了企業(yè)、市場(chǎng)、消費(fèi)者和政府多贏的前景，實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)（即從一種分配狀態(tài)到另一種分配狀態(tài)的變化中，在沒(méi)有使任何人境況變壞的前提下，至少一個(gè)人變得更好）。

　　這種變革方式對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代共享經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，具有里程碑式的政策導(dǎo)向意義。現(xiàn)在，共享經(jīng)濟(jì)方興未艾，在商業(yè)、住宿、交通、教育、生活服務(wù)、旅游等與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域，都展現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，新模式、新業(yè)態(tài)不斷產(chǎn)生，為提高社會(huì)財(cái)富的使用效率，擴(kuò)大消費(fèi)需求，吸收過(guò)剩產(chǎn)能和冗余人員提供了難得的機(jī)遇。正是因此，共享發(fā)展成為發(fā)展的新理念。但是，在新舊業(yè)態(tài)融合、金融服務(wù)支持等方面，共享經(jīng)濟(jì)還面臨許多障礙。網(wǎng)約車(chē)新政，為制度、互聯(lián)網(wǎng)與產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，樹(shù)立了一個(gè)可資借鑒的模本。實(shí)際上，鼓勵(lì)新事物新業(yè)態(tài)新市場(chǎng)發(fā)展，以帕累托改進(jìn)的方式逐步“破冰”，正是改革開(kāi)放以來(lái)許多領(lǐng)域取得成功的原因所在。從這個(gè)角度講，網(wǎng)約車(chē)合法化體現(xiàn)了制度層面改革和創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

　　需平衡城市管理與出行市場(chǎng)發(fā)展

　　帕累托改進(jìn)的思路，決定了網(wǎng)約車(chē)新政的漸進(jìn)式改革風(fēng)格，即有條件地讓網(wǎng)約車(chē)合法化。同時(shí)也要看到，在“有條件”當(dāng)中，網(wǎng)約車(chē)的合法化之路還存在不少變數(shù)，可能對(duì)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。

　　變數(shù)主要表現(xiàn)在三方面：其一，價(jià)格機(jī)制的設(shè)定彈性過(guò)大。網(wǎng)約車(chē)新政規(guī)定，“網(wǎng)約車(chē)運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外”。如果地方政府從保護(hù)出租車(chē)行業(yè)出發(fā)，要求網(wǎng)約車(chē)只能高品質(zhì)、差異化經(jīng)營(yíng)，那么政府指導(dǎo)價(jià)一定會(huì)高過(guò)出租車(chē)價(jià)格，從而對(duì)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展形成限制。

　　其二，在進(jìn)入資質(zhì)上，網(wǎng)約車(chē)新政規(guī)定“服務(wù)所在地出租汽車(chē)行政主管部門(mén)依車(chē)輛所有人或網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司申請(qǐng)，按相關(guān)條件審核后，發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》。城市人民政府對(duì)其另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，網(wǎng)約車(chē)駕駛員要符合“城市政府規(guī)定的其他條件”�！傲碛幸�(guī)定”和“其他條件”的設(shè)定，雖然考慮到了不同城市的管理需求差異，有利于網(wǎng)約車(chē)新政接地氣，但可能產(chǎn)生新政無(wú)法落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，也可能抬高網(wǎng)約車(chē)進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻。

　　其三，關(guān)于網(wǎng)約車(chē)數(shù)量管制，雖然新政刪除了數(shù)量管制的要求，但規(guī)定“各省、自治區(qū)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)網(wǎng)約車(chē)管理工作。直轄市、設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)或人民政府指定的其他出租汽車(chē)行政主管部門(mén)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)具體實(shí)施網(wǎng)約車(chē)管理”。同時(shí)還規(guī)定，“城市人民政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這意味著，網(wǎng)約車(chē)的數(shù)量管制交由地方自主。此前，出于城市負(fù)荷能力的考量，北京將出租車(chē)數(shù)量長(zhǎng)期控制在6萬(wàn)輛，出于同樣的考慮，很難對(duì)網(wǎng)約車(chē)數(shù)量放手不管；上海則已出臺(tái)規(guī)定要求網(wǎng)約車(chē)與出租車(chē)“錯(cuò)位發(fā)展”，這就為大城市對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行數(shù)量管制留下了空間。那么，網(wǎng)約車(chē)數(shù)量該怎么核算？能否滿(mǎn)足市場(chǎng)需求？如果供需能力不匹配，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上漲，進(jìn)而導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)萎縮，使得這一共享經(jīng)濟(jì)形態(tài)陷入停滯？城市管理與出行市場(chǎng)發(fā)展之間的矛盾，還遠(yuǎn)未解決。

　　在一定程度上，這些矛盾凸現(xiàn)了中央與地方權(quán)力劃分、行政與市場(chǎng)邊界劃分還未解決的深層問(wèn)題。從央地關(guān)系看，網(wǎng)約車(chē)新政是以中央立法的方式，解決了定性爭(zhēng)議，而將管理事權(quán)下放給地方。地方出于城市管理的考量，在落實(shí)上很可能使用較大的自由裁量權(quán)。如何既考慮地方管理需求又保證共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是今后央地事權(quán)、行政和市場(chǎng)邊界劃分的關(guān)鍵所在。

　　法律制度需要覆蓋共享經(jīng)濟(jì)

　　除了央地事權(quán)劃分、行政和市場(chǎng)邊界劃分，促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)的立法建設(shè)也需加強(qiáng)，其緊迫性在滴滴出行和優(yōu)步聯(lián)姻后凸顯出來(lái)。這場(chǎng)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的并購(gòu)，讓很多用戶(hù)擔(dān)心，滴滴出行會(huì)利用其市場(chǎng)支配地位搞壟斷，損害平臺(tái)司機(jī)和消費(fèi)者利益。但在是否具有市場(chǎng)支配地位、如何認(rèn)定濫用壟斷地位等方面，現(xiàn)有法律法規(guī)提供不了有力答案。

　　根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)研究，滴滴出行在專(zhuān)車(chē)市場(chǎng)的份額已超過(guò)80%，按照優(yōu)步中國(guó)的口徑，其市場(chǎng)份額也達(dá)到30%.即使給雙方的市場(chǎng)份額打七折，占據(jù)70%以上的市場(chǎng)份額也確定無(wú)疑。這已符合《反壟斷法》關(guān)于市場(chǎng)支配地位的定義：一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一，或兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)份額達(dá)到三分之二。但是，如果按現(xiàn)有市場(chǎng)劃分，滴滴占有優(yōu)勢(shì)地位的專(zhuān)車(chē)與出租車(chē)屬于同一市場(chǎng)，照此標(biāo)準(zhǔn)，滴滴并未占據(jù)市場(chǎng)支配地位。而出租車(chē)市場(chǎng)的定位，又是公共交通補(bǔ)充者，假如將公交、地鐵等公交工具再劃入同一市場(chǎng)，網(wǎng)約車(chē)甚至可被視作弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)者。

　　標(biāo)準(zhǔn)體系的不統(tǒng)一還不止這一處�！斗磯艛喾ā返呐涮讓�(shí)施細(xì)則之一，《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》要求：參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)100億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額超過(guò)4億元人民幣；參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)20億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)4億元人民幣，符合上述兩個(gè)條件之一需要進(jìn)行壟斷申報(bào)。但是，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在創(chuàng)業(yè)和發(fā)展期，通常不注重營(yíng)收或利潤(rùn)，總是采取燒錢(qián)模式，通過(guò)不斷實(shí)施補(bǔ)貼和低價(jià)戰(zhàn)略以圖擊倒對(duì)手。而且，出行平臺(tái)的營(yíng)業(yè)額并非獨(dú)占，須與平臺(tái)司機(jī)分享，因此，即使占據(jù)了絕對(duì)的市場(chǎng)份額，也能回避壟斷申報(bào)。也因此，滴滴與快的合并后，雖然易到用車(chē)向商務(wù)部舉報(bào)其違反《反壟斷法》，但監(jiān)管層并未出手。相對(duì)于滴滴和快的合并案，滴滴并購(gòu)優(yōu)步中國(guó)案更加復(fù)雜：應(yīng)適用“壟斷申報(bào)”規(guī)定的第一個(gè)條件規(guī)定還是第二個(gè)條件規(guī)定，適用于優(yōu)步全球還是優(yōu)步中國(guó)，相信監(jiān)管層還沒(méi)有答案。

　　監(jiān)管層面臨的這些新困擾，表明《反壟斷法》及其配套的許多經(jīng)驗(yàn)性條款，很難覆蓋互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的新業(yè)態(tài)。該強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)性條款的剛性，還是面對(duì)新業(yè)態(tài)的不斷產(chǎn)生調(diào)整相關(guān)法規(guī)，是現(xiàn)在就必須正視的問(wèn)題。

　　培育多元化競(jìng)爭(zhēng)體系不能停步

　　公眾之所以關(guān)心網(wǎng)約車(chē)新政在落實(shí)過(guò)程中是否會(huì)實(shí)行價(jià)格管制和數(shù)量管制，具有市場(chǎng)壟斷地位的企業(yè)是否會(huì)濫用市場(chǎng)支配地位取消補(bǔ)貼、抬高價(jià)格，是因?yàn)槎鄬哟�、全方位的�?jìng)爭(zhēng)格局還沒(méi)有形成，符合市場(chǎng)規(guī)律的價(jià)格機(jī)制還沒(méi)有形成。

　　維護(hù)公共利益，既要強(qiáng)化制度建設(shè)，又要培育有利于公共利益的市場(chǎng)體系。制度改進(jìn)總是源于實(shí)際情況的變化，因此，培育多元化競(jìng)爭(zhēng)體系比制度建設(shè)更要先行。出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)是天然的對(duì)手盤(pán)，一個(gè)總是停留在岸上，一個(gè)總是比拼“燒錢(qián)”、以低質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)方式在水中游泳，形不成良性的、相互促進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，革除傳統(tǒng)出租車(chē)管理的歷史積弊，就總是缺乏動(dòng)力，解決網(wǎng)約車(chē)的潛在隱患，也總是無(wú)本可據(jù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種市場(chǎng)形態(tài)不利于維護(hù)公共利益，也無(wú)法降低管理成本。如果只賦予網(wǎng)約車(chē)合法地位，卻一直采取分類(lèi)管理的辦法，舊的利益格局無(wú)法被真正觸動(dòng)，出行市場(chǎng)的利益也無(wú)法向公眾讓渡。

　　建立多元競(jìng)爭(zhēng)體系，關(guān)鍵不在網(wǎng)約車(chē)，而在出租車(chē)，其中出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)權(quán)改革又在首位。出租車(chē)業(yè)的牌照尋租、份子錢(qián)等痼疾一直飽受批評(píng)，既增加了司機(jī)和乘客負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致出租車(chē)業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)主體的屬性，無(wú)法與網(wǎng)約車(chē)展開(kāi)真正競(jìng)爭(zhēng)，也攪亂了政商關(guān)系。根據(jù)此前交通運(yùn)輸部的表態(tài)，今后出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)權(quán)改革將趨向無(wú)償和有期限使用，以此減輕司機(jī)和乘客負(fù)擔(dān)，逐步提高服務(wù)質(zhì)量。在網(wǎng)約車(chē)發(fā)展如火如荼之時(shí)，出租車(chē)業(yè)改革不能只有一個(gè)政策方向，一個(gè)預(yù)期愿景，而應(yīng)像網(wǎng)約車(chē)新政一樣，通過(guò)“開(kāi)門(mén)立法”，出臺(tái)更具體的改革意見(jiàn)，讓出租車(chē)業(yè)甩掉歷史包袱和機(jī)制性負(fù)擔(dān)，擺脫利益鏈條的束縛，成為網(wǎng)約車(chē)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，與網(wǎng)約車(chē)一道建立良性市場(chǎng)秩序。此外，有條件的出租車(chē)企業(yè)也應(yīng)順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，投身于網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)，成為避免網(wǎng)約車(chē)形成壟斷市場(chǎng)的新生力量。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立多元的、良性的競(jìng)爭(zhēng)格局，無(wú)論是出租車(chē)還是網(wǎng)約車(chē)，如果具有不同的資質(zhì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、不同的價(jià)格機(jī)制、不同的管理辦法，就不能說(shuō)是站在了平等競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。因此，出租車(chē)業(yè)的改革方向，不是讓網(wǎng)約車(chē)異化為出租車(chē)，而是讓出租車(chē)成為網(wǎng)絡(luò)化的公交補(bǔ)充者。

　　不論出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)改革還有多少挑戰(zhàn)，改革只是開(kāi)始而非結(jié)束。把公眾利益列在首位，改革動(dòng)能才不會(huì)耗散，城市管理和出行市場(chǎng)發(fā)展才有望平衡，行政和市場(chǎng)的邊界才可能劃清，共享經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇才能化為現(xiàn)實(shí)利益，并反過(guò)來(lái)成為制度建設(shè)的推動(dòng)者。