近年來，一到汛期許多城市就頻遭暴雨襲擊，“城市看�！币辉偕涎荩矣杏萦抑畡�。廣州、深圳等大城市日前遭遇暴雨天氣，市區(qū)多處被水淹沒，受到廣泛關(guān)注。這些極端水災(zāi)害給城市帶來了生命和財產(chǎn)損失，已成為影響城市安全、社會發(fā)展與居民生活的重要自然災(zāi)害。

　　“十三五”規(guī)劃綱要提出，要完善綜合防洪減災(zāi)體系。公共管理領(lǐng)域?qū)?yīng)急管理的大量研究表明，構(gòu)建有效的應(yīng)急管理體系是加強災(zāi)前防御的重要手段。提升城市水災(zāi)應(yīng)急管理能力，完善應(yīng)急管理體系刻不容緩。

　　城市水災(zāi)應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)

　　受到自然和人為兩方面因素影響，城市水災(zāi)應(yīng)急管理存在以下挑戰(zhàn)：

　　一是極端天氣增多、降水強度增大。全球氣候正呈現(xiàn)以變暖為主要特征的顯著變化，導致大氣氣流季節(jié)性異常，引起水資源在時間和空間上的重新分布和水資源量的改變。20世紀90年代以來，許多城市出現(xiàn)特大暴雨，如北京2012年7月暴雨，全市平均降雨量達170毫米；江西景德鎮(zhèn)市1993年、1998年、1999年、2003年、2012年最大過程降雨量均達到400毫米以上。相關(guān)評估報告顯示，到21世紀末，洪水、干旱可能會更加突出。

　　二是城市化進程加快城市水災(zāi)的形成。隨著城市化進程加快，城市水文效應(yīng)越來越顯著。城市人口活動密集，高層建筑集中，熱容量大，易形成城市熱島效應(yīng)。當氣溫高、粉塵多時，凝結(jié)核更易形成。上升的熱氣流一旦遇到強對流的冷氣團，就會形成暴雨中心，即城市雨島效應(yīng)。熱島效應(yīng)、雨島效應(yīng)很容易引起短時間突發(fā)性暴雨。此外，城市化導致下墊面滯水性、滲透性等均發(fā)生了明顯變化，雨洪調(diào)蓄能力減弱，致使城市下雨時仿佛一片汪洋，不下雨時又像是一片荒漠。

　　三是應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。我國近些年城市化進程很快，但一直是重地上、輕地下、重建筑、輕市政，基礎(chǔ)防洪設(shè)施建設(shè)跟不上城市發(fā)展的速度，存在建設(shè)投入不足、設(shè)施不完善、防洪標準低、管網(wǎng)布局不科學等問題。據(jù)最新修訂的《室外排水設(shè)計規(guī)范》要求，我國一般地區(qū)排水設(shè)施防洪標準為1年至3年一遇，重點地區(qū)3年至5年一遇，大部分城市受經(jīng)濟條件限制普遍采用標準規(guī)范的下限，這和當前國家城市生態(tài)文明建設(shè)的防洪要求還有很大的差距。面對突如其來的暴雨洪水，很多城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)早已不堪重負。而且，已有應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施也是重建輕管，導致維護困難。

　　四是應(yīng)急管理體系不完善。綜觀以往城市水災(zāi)應(yīng)急處置過程，不難發(fā)現(xiàn)存在諸多問題。城市防洪主要依靠工程技術(shù)，手段單一，缺乏協(xié)調(diào)機制。城市水災(zāi)應(yīng)急管理涉及市政、水務(wù)、環(huán)保、民政等多個部門，多龍治水的問題導致行政權(quán)力效率低下、責任主體不清、管理效率不高。一些城市應(yīng)急處置缺乏相關(guān)制度的保障，導致信息扭曲、監(jiān)督乏力等問題。

　　五是社會力量參與不足。目前，我國城市水災(zāi)應(yīng)急管理主要是依靠地方政府、地方防辦和應(yīng)急指揮中心等行政機構(gòu)。然而，非常規(guī)突發(fā)的水災(zāi)害往往范圍廣、影響大，超出了城市自身承受能力范圍，單靠政府力量是遠遠不夠的�，F(xiàn)實中，企業(yè)與公眾危機意識薄弱，缺乏相應(yīng)的應(yīng)急技能教育和培訓，“等、要、靠”的依賴思想嚴重，缺乏積極性和主動性。

　　提升城市水災(zāi)應(yīng)急管理能力的建議

　　針對上述問題，筆者有如下建議：

　　實行城市常態(tài)水資源管理與洪水干旱應(yīng)急管理的綜合管理模式。針對城市易旱、易澇的特點，有必要將汛期的雨水蓄存起來，以備干旱時期應(yīng)急調(diào)水所用。因此，無論是水資源常態(tài)管理還是應(yīng)急綜合管理，都要做好城市雨洪的收集與利用工作。國外實踐表明，城市雨洪利用是行之有效的。各地應(yīng)多考慮恢復天然生態(tài)系統(tǒng)，比如使用林地、綠地、城市景觀帶、綠色屋頂?shù)取熬G海綿”攔截雨水；多建濕地和坑塘增加城市水體面積，增加調(diào)蓄能力；將公園綠地、室外運動場地等公共場所降低高程，形成洼地，成為天然的蓄水池；通過提高排水管網(wǎng)標準、低影響開發(fā)、安裝雨水收集系統(tǒng)等方式攔蓄雨水。此外，在雨洪收集和利用的過程中，要注意水質(zhì)保護。

　　將城市水災(zāi)管理納入城市建設(shè)總體規(guī)劃。城市水災(zāi)管理是關(guān)系社會穩(wěn)定、國家安全和人民群眾切身利益的大事，也是一項造福子孫后代的大工程，應(yīng)該納入城市建設(shè)總體規(guī)劃。要把城市水災(zāi)管理與城市土地利用規(guī)劃、水資源優(yōu)化配置、生態(tài)文明建設(shè)等統(tǒng)籌考慮，合理謀劃。在城市化建設(shè)過程中，嚴格土地分區(qū)規(guī)劃利用，全面推廣綠色建筑和綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施。制定完善城市水災(zāi)管理和雨洪利用方面的法律法規(guī)，加快推進城市水災(zāi)管理的進程。

　　加強管理制度創(chuàng)新。城市水災(zāi)的復雜性決定了單靠政府力量是無法實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)預(yù)期目標的。從國外實踐來看，城市水災(zāi)應(yīng)急處置要從傳統(tǒng)的即時反應(yīng)、被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向全過程、綜合性應(yīng)急管理，從類別管理、部門管理轉(zhuǎn)向全面參與、相互協(xié)作的應(yīng)急管理。要通過管理制度創(chuàng)新，在現(xiàn)有水災(zāi)害應(yīng)急管理體系下引入合作理論，將科層制管理與合作制管理相結(jié)合，取長補短，既保持科層制的高效率，又利用好合作制的靈活適應(yīng)性，有效化解傳統(tǒng)行政管理模式導致的管理效率低下等問題。比如，在現(xiàn)有城市防汛抗旱指揮制度下，建議組建應(yīng)急組織，即輔助決策中心、技術(shù)咨詢中心、信息中心、應(yīng)急聯(lián)動中心等。這些組織地位平等，以應(yīng)急任務(wù)為導向而設(shè)立，更具專業(yè)性和靈活性。

　　構(gòu)建多元主體應(yīng)急合作機制。地方政府在水災(zāi)應(yīng)急管理中應(yīng)處于主導地位，相關(guān)職能部門、企事業(yè)單位、社會團體及公眾等作為多元化應(yīng)急主體要加強合作，從而實現(xiàn)社會利益最大化。建立監(jiān)督、激勵、懲罰機制，制定明確、詳細的責任制，對于在應(yīng)急管理過程中不作為者，要進行嚴格處理，追究責任。對于表現(xiàn)積極者，應(yīng)給予相應(yīng)的獎勵。可以通過積分制的方式鼓勵社會力量的參與，把積分與日常資源配置、公共基礎(chǔ)設(shè)施使用優(yōu)先權(quán)等聯(lián)系起來。充分發(fā)揮新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督作用，推動各項職責落到實處。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊、社區(qū)活動等形式，加強水災(zāi)應(yīng)急管理知識宣傳教育，增強廣大干部群眾的水災(zāi)應(yīng)急管理意識和自救能力。

　　打造應(yīng)急管理決策支持平臺。受全球氣候變化的影響，極端天氣越來越多，暴雨洪水天氣的出現(xiàn)存在極大的不確定性，導致傳統(tǒng)預(yù)測應(yīng)對型管理模式遇到挑戰(zhàn)。城市水災(zāi)應(yīng)急管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中處置、災(zāi)后重建、利益協(xié)調(diào)等一系列問題的應(yīng)急決策，需要查閱大量歷史的、實時的雨情、水情、工情、災(zāi)情等方面的信息，生成各種應(yīng)急方案。因此，要運用“云服務(wù)”、“資源池”等新理念，利用可視化、智能化等新技術(shù)，研發(fā)具有水災(zāi)害可視化情景、多主體協(xié)商研討以及應(yīng)急策略預(yù)案生成功能的綜合研討決策支持平臺，共享情景信息、洪水信息、決策信息，快速形成應(yīng)急決策方案，提高城市應(yīng)急決策效率和管理水平。這一平臺可以作為防汛抗旱指揮系統(tǒng)的有力補充，集成到現(xiàn)有防汛系統(tǒng)中。（作者單位：王慧敏、劉高峰，河海大學商學院；王圣，國電環(huán)境保護研究院）