當(dāng)前，上海的建設(shè)用地資源正在接近極限。在地域面積不增加、建設(shè)用地資源受到緊約束狀態(tài)下，走內(nèi)涵發(fā)展的道路是上海唯一選擇，即著眼已有建設(shè)用地存量，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換，開掘資源潛力，實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用

　　上海是個(gè)特大型城市，常住人口已達(dá)2425萬。同時(shí)上海又是個(gè)地域狹小的城市，面積僅6340平方公里。在全國4個(gè)直轄市中，市域面積北京約為上海的2.6倍，天津約為上海的1.8倍，重慶約為上海的13倍。而經(jīng)濟(jì)總量僅從上世紀(jì)90年代初浦東開發(fā)開放起算，上海就增長了近30倍。由于土地資源緊缺，上海的建筑密度越來越高，道路交通越來越堵，“城市病”不斷顯現(xiàn)，城市承受能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，土地資源已成為上海發(fā)展過程中必須突破的瓶頸問題。當(dāng)前在制訂“十三五”規(guī)劃過程中，對此應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究和應(yīng)對。

　　土地資源緊缺問題的若干分析

　　一是土地資源開發(fā)強(qiáng)度過高。上海在發(fā)展過程中，長期以來對土地的依存度很高。從上世紀(jì)90年代以來，建設(shè)用地幾乎每年以數(shù)十平方公里的速度在增長。2014年末，上海的建設(shè)用地規(guī)模已超過3100平方公里，其開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到全市陸域面積的46%左右。而發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的中心城市，其土地資源開發(fā)強(qiáng)度一般在25%以內(nèi)。法國大巴黎地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度為21%，英國大倫敦地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度為23.7%.我國香港人口700多萬，土地面積僅1100平方公里，人口密度不低，但土地開發(fā)強(qiáng)度僅為24%.上述數(shù)據(jù)意味著上海土地開發(fā)強(qiáng)度已是發(fā)達(dá)國家或地區(qū)代表性城市的2倍，土地資源已被高度透支，上海未來發(fā)展中土地資源正在接近極限。

　　二是建設(shè)用地配置結(jié)構(gòu)不合理。上海的建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中，工業(yè)倉儲(chǔ)比重過高，占全市建設(shè)用地總面積的27%，多達(dá)850多平方公里。其建設(shè)用地占全市比重是紐約、倫敦、香港的3至10倍。相應(yīng)地，上海在住宅建設(shè)用地配置上，長期以來比重較小。上世紀(jì)90年代后，建設(shè)用地中住宅用地占比逐漸增加，但總量仍偏低。同時(shí)森林及公共綠化等生態(tài)用地也長期不足。盡管多年來上海生態(tài)建設(shè)的力度不斷加大，今年全市森林覆蓋率可達(dá)15%，人均公共綠地超過7平方米。但與全國21.6%森林覆蓋率的平均水平和人均15平方米公共綠地的要求仍有較大差距。

　　三是用地規(guī)劃布局存在“產(chǎn)城脫節(jié)”。從1997年到2010年，上海住宅用地近100平方公里，其中圍繞中心城區(qū)的用地超過三分之二，新城新市鎮(zhèn)用地僅30%左右。這種“攤大餅”式的格局使“產(chǎn)城脫節(jié)”現(xiàn)象愈演愈烈，道路交通資源及用地矛盾進(jìn)一步加劇。由于城區(qū)人口過度集聚，占全市面積10%的中心城區(qū)集聚了1200多萬人口，占常住人口總量的52%.加上數(shù)百萬輛機(jī)動(dòng)車也在這個(gè)區(qū)域停放或行駛，城市基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，中心城區(qū)的承受能力變得日益脆弱，對城市運(yùn)行安全造成嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

　　四是土地的市場價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。長期以來，上海的建設(shè)用地市場價(jià)值尚未受到充分重視，市場作用在建設(shè)用地領(lǐng)域尚未充分顯現(xiàn)。目前上海單位建設(shè)用地規(guī)�？冃Р桓撸湓黾又得科椒焦锛s7.5億元人民幣，用地規(guī)�？冃c世界同類大都市相比明顯偏低，僅為首爾的14%、東京的12%、香港的11%.與深圳等國內(nèi)發(fā)達(dá)城市相比也不理想，僅為深圳的65%.郊區(qū)建設(shè)用地績效則更低。土地的市場價(jià)值被壓抑，加大了用地需求的盲目性，刺激了建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，給土地資源帶來了更大的壓力。

　　突破建設(shè)用地瓶頸的若干思考

　　當(dāng)前，上海的建設(shè)用地資源正在接近極限。在地域面積不增加、建設(shè)用地資源受到緊約束狀態(tài)下，走內(nèi)涵發(fā)展的道路是上海唯一選擇，即著眼已有建設(shè)用地存量，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換，開掘資源潛力，實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用。

　　一要堅(jiān)守城市建設(shè)用地邊界。上海建設(shè)用地正在接近3200平方公里，無論從國家的土地調(diào)控目標(biāo)還是自身發(fā)展的要求看，上海的建設(shè)用地都很難能突破這個(gè)邊界。這意味著上海未來發(fā)展包括“十三五”期間，建設(shè)用地的余量已經(jīng)很小。如按以往的增幅，兩三年內(nèi)土地資源就將消耗殆盡。為此，必須把建設(shè)用地邊界作為城市發(fā)展底線堅(jiān)決守住。首先，要嚴(yán)格管控土地用途。增量土地只能用于重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障項(xiàng)目及事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)需求；其次，要盤活存量，在用地結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮市場機(jī)制作用，開掘土地的價(jià)值潛力，實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用，推動(dòng)建設(shè)用地減量化。再次，要嚴(yán)格建設(shè)用地管理，確定階段性調(diào)控目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到各級(jí)政府，把用地的增減作為任期考核的重要依據(jù)。

　　二是堅(jiān)決實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。上海的工業(yè)曾作出過突出貢獻(xiàn)，未來工業(yè)仍將是上海發(fā)展的重要?jiǎng)恿徒M成部分。但服務(wù)業(yè)替代工業(yè)成為上海的產(chǎn)業(yè)主體已是必然趨勢，同時(shí)高端制造業(yè)也將成為上海工業(yè)的主要發(fā)展方向。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然帶來用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化，同時(shí)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也會(huì)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，未來上海工業(yè)用地需求約為400平方公里，這意味上海850多平方公里的工業(yè)倉儲(chǔ)用地將有很大壓縮空間，盡管這是個(gè)很長的過程，但毫無疑問，上海建設(shè)用地將面臨重大的功能轉(zhuǎn)換。其中，近四分之一程度不同存在高污染、高耗能、高危險(xiǎn)狀況，地均產(chǎn)值僅在全市平均水平30%的用地亟待調(diào)整，“十三五”期間尤應(yīng)加快調(diào)整的步伐。

　　三要堅(jiān)持土地潛能的內(nèi)涵開掘。一是實(shí)施城市更新。在城市基本格局不變、建設(shè)用地不增前提下，通過使用功能升級(jí)、用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換和公共空間改善等方式實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)和能級(jí)的提升。這也是發(fā)達(dá)國家在城市發(fā)展中的普遍做法。二是推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地集約化。上海農(nóng)村集體建設(shè)用地有820多平方公里，要通過實(shí)施宅基地歸并和置換引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住，釋放出更多的建設(shè)用地資源。三是拓展城市的地下空間。長期以來，上海的地下空間尚未得到普遍重視和充分利用，現(xiàn)有的3萬多個(gè)地下建筑目前大量處于分散化、碎片化、被閑置狀態(tài)。當(dāng)前，一方面要通過規(guī)劃指引，將地下空間與地面統(tǒng)籌，實(shí)施一體開發(fā)；另一方面要加強(qiáng)引導(dǎo)管理，將現(xiàn)有的地下建筑有機(jī)聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)空間共享。

　　四要強(qiáng)化用地規(guī)劃的引導(dǎo)約束。上海土地資源緊缺的現(xiàn)狀決定了上海未來建設(shè)用地規(guī)劃必須以緊約束和減量化為基礎(chǔ)。當(dāng)前，要通過用地規(guī)劃的引導(dǎo)，促進(jìn)形成“主城區(qū)-郊區(qū)新城-新市鎮(zhèn)”3個(gè)層次的發(fā)展空間。其中主城區(qū)應(yīng)以城市更新為主，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換完善用地布局，釋放用地能量。要通過建設(shè)環(huán)形綠帶等措施錨固主城區(qū)的邊界，杜絕“攤大餅”式的發(fā)展。郊區(qū)新城應(yīng)形成相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)布局和人口規(guī)模，加強(qiáng)城區(qū)功能建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)城融合，同時(shí)開掘用地資源的潛能，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的集約、節(jié)約化。新市鎮(zhèn)則通過合理規(guī)劃和功能建設(shè)集聚相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和人口，吸引農(nóng)民集中居住和就業(yè)。要牢牢守住耕地紅線，騰出更多的農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善環(huán)境。要加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督和日常管控，嚴(yán)肅查處用地違法違規(guī)行為，并追究相關(guān)人員的責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)化對各級(jí)管理部門的考核，切實(shí)樹立和維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性。（作者為上海市人大城建環(huán)保委副主任委員）