自2014年以來，國務院以及相關部委密集出臺了多項政策文件，以推動和引導PPP模式（PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。——編者注）的發(fā)展，各地政府也給予了積極的回應，相繼推出一大批PPP示范和試點項目。很多地方政府把PPP模式看成是減輕政府財政壓力、實現(xiàn)融資的新手段，甚至把融資看成是推行PPP模式主要或唯一的目的。這種認識顯然是曲解了PPP模式。

　　如果我們僅僅把PPP模式看成是一種融資手段的話，那就很可能導致政府只關注融資的結果，即只要能融到資就行，對于是否有一個公開、透明、規(guī)范的招標程序，參與合作的社會資本的資質水平、業(yè)界聲譽，供選擇的合作方市場是否有一定程度的競爭，選擇的合作方是否能提供物有所值的公共服務等等，可能反而被忽視了，而這些被忽視的恰恰是PPP模式成功運行的關鍵。

　　轉變政府職能，激發(fā)市場活力，這是采用PPP模式最主要的目的。在公共服務的供給領域，我們的政府依然管了許多不該管、管不好、也管不了的事情，這其中就包括大量的準公共產品的供給，而PPP模式就是解決準公共產品供給的一種市場化機制。之所以可以通過市場化機制，將準公共產品的供給交由社會資本，是由準公共物品的特性所決定的。

　　根據(jù)物品是否具有非競爭性和非排他性，我們可以將之分為四類。第一類物品是同時具有非排他性和非競爭性的物品，我們稱之為純粹的公共物品，典型的純公共物品包括國防、公共安全、秩序以及政策和法規(guī)等，這類物品一般來說只能由政府來提供。第二類是僅具有非競爭性而不具有非排他性的物品，如郵政、電信、民航、鐵路、水電服務等自然壟斷性物品。這類物品在對其的消費沒有達到飽和之前是具有非競爭性的，但其卻可以通過價格機制很方便地排他，可以實現(xiàn)價格排他也就有了可以收費的空間，即不交費者將被排除在對該物品的消費之外。第三類是僅具有非排他性而不具有非競爭性的物品，主要是公共資源類物品，如公共池塘、公共牧場和海魚等，這類物品雖然無法排他，但卻具有明顯的競爭性，如果對其的消費不加管制，很容易出現(xiàn)“擁擠現(xiàn)象”，甚至陷入“公地悲劇”。為了避免“公地悲劇”的發(fā)生，政府就必須引入某種排他機制，比如以特許的方式將某種公共資源的經(jīng)營權賦予某個社會組織，而一旦這個公共資源被特許給這個社會組織，那么該組織就可以以其所擁有的經(jīng)營權排除別人對該產品的免費使用。第四類是既不具有非競爭性也不具有非排他性的物品，這類物品就是私人物品，私人物品當然是通過市場競爭機制來提供。

　　其他三類物品我們都可以稱為公共物品，但只有第一類物品主要應該由政府來提供。而第二和第三類物品我們稱之為準公共物品，這類物品在我們的日常生活中大量存在，或者說我們日常生活中的絕大多數(shù)公共服務所提供的產品都屬于這類物品，如基礎設施、公共工程和社會保障等，這些物品是可以通過市場機制提供的。

　　在幾乎所有的社會資本領域，只要政府不加特別的限制，競爭都是很容易形成的，事實上，在幾乎所有的社會資本可以自由進入的領域也確實都是存在競爭的，這也就意味著，哪個社會資本可以以更低的價格、更高的質量來生產某種公共產品，哪個社會資本才有可能被政府選中作為合作供給公共服務的另一方。

　　讓利社會資本，增加公共服務的供給數(shù)量，為不同的消費群體提供更多選擇的機會，實現(xiàn)政府、社會資本和公眾三方共贏。在政府獨家提供公共服務的原有模式下，公共服務的供給往往會受制于政府財政的有限性，很多公眾需求的公共服務政府無力提供，但在社會資本參與的條件下，大量的公共服務項目就可以借助這種模式而得以成行，同時社會資本也有了更廣泛的投資空間和盈利機會。

　　PPP模式是我們?yōu)榱宿D變政府職能、激發(fā)市場活力、真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的目的下，對公共服務供給機制的一個重大變革，即借助社會資本的參與將競爭機制引入到公共服務的供給機制之中。（作者系中央黨校政法教研部教師）