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目前,改革正處在做蛋糕階段,這個(gè)階段國稅地稅要“協(xié)同共治”把蛋糕做大做好,實(shí)行“一稅一征”正是此義。
10月13日中央深改組17次會(huì)議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》(以下簡稱《方案》),這是落實(shí)三中全會(huì)提出的《完善國稅地稅征管體制》(以下簡稱《完善》)的具體實(shí)施方案。像當(dāng)時(shí)《完善》一樣,《方案》也引起業(yè)內(nèi)對國稅地稅“合并”的種種猜想。怎么看《方案》?筆者認(rèn)為:
首先,討論《方案》應(yīng)當(dāng)置于分稅制和大部制兩個(gè)基本框架之下。分稅制的核心是劃分(分配)中央與地方政府稅收收入歸屬。收入歸屬確定以后是否要設(shè)置中央與地方兩套征收機(jī)構(gòu),這之間沒有必然的內(nèi)在邏輯聯(lián)系,換言之設(shè)置兩套征收機(jī)構(gòu)不是實(shí)行分稅制的必要條件,這已被中外稅收征管實(shí)踐所證實(shí),比如,至今上海、西藏仍為一套征收機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)之所以設(shè)兩套機(jī)構(gòu)是為確保中央收入。
大部制兩大基本原則:一是“三權(quán)分離”(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán));二是核心是“職能整合”(並非單純機(jī)構(gòu)合并)。2008年第一輪大部制改革就財(cái)稅改革而言,已將決策權(quán)即稅政決策權(quán)劃歸財(cái)政部,國家稅務(wù)總局只保留了執(zhí)行權(quán)即稅收執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)即稅務(wù)檢查(稽查)權(quán)。第二輪大部制在稅收管理體制層面的改革顯然要完成執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離。在中國目前政體國體不可能像國外一些國家單設(shè)一套監(jiān)督稅收執(zhí)法權(quán)的條件下,稅收執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離就只能通過國稅、地稅內(nèi)部的“職能整合”來完成。
其次,《方案》出臺(tái)的背景與實(shí)質(zhì)。
《方案》指出,“現(xiàn)行征管體制中存在一些突出問題”,主要表現(xiàn)在“國稅地稅職責(zé)交叉不清”。比如,“一稅二征”(主要是企業(yè)所得稅),爭奪稅源;納稅人國稅地稅多頭跑,增加辦稅負(fù)擔(dān);地方稅體系改革滯后,國稅地稅在稅制改革中難以協(xié)調(diào)等等。這些突出問題不解決勢必要影響和制約深化稅制改革的進(jìn)程。比如,增值稅改革所以未能按既定的時(shí)間表推進(jìn),除了其他原因之外,國稅地稅征管體制的不協(xié)調(diào)是一個(gè)重要因素。為了協(xié)調(diào)國稅地稅征管體制以推進(jìn)稅制改革,前不久,國家稅務(wù)總局下發(fā)了《國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局合作工作規(guī)范》(以下簡稱《工作規(guī)范》),其目的就是通過合作便民辦稅,為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。然而《工作規(guī)范》層級低(從立法看屬規(guī)范性文件);推進(jìn)難(國家稅務(wù)總局僅為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu))。顯然,《方案》是《工作規(guī)范》的升級版,由中改組審批《方案》足見其緊迫性、復(fù)雜性和重要性。
再次,《方案》提出深化國地稅征管體制改革的基本原則。
“依法治稅”是指要落實(shí)三中全會(huì)提出的落實(shí)稅收法定原則和四中全會(huì)提出的全面依法治國:“便民辦稅”是指為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)、減輕辦稅負(fù)擔(dān)、維護(hù)群眾合法權(quán)益:“科學(xué)效能”是指依據(jù)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),轉(zhuǎn)變稅收征管方式,加快稅收征管信息化進(jìn)程,提高稅收征管質(zhì)量和效率:“協(xié)同共治”是指發(fā)揮國地稅各自優(yōu)勢,厘清職責(zé):“有序推進(jìn)”是指根據(jù)大部制原則分步實(shí)施。
最后,從“一稅一征”到“一戶一管”的有序推進(jìn)。
《方案》提出深化國地稅征管體制改革的基本原則之一是有序推進(jìn)。什么是“有序”?財(cái)稅體制改革的“有序”決定了征管體制改革的“有序”。財(cái)稅體制改革的順序是:預(yù)算制度改革——稅收制度改革——分稅制度改革。稅收制度改革是做蛋糕,分稅制度改革是切蛋糕,而稅收征管體制改革是保證切好的蛋糕分配到位(中央與地方)。目前,改革正處在做蛋糕階段,這個(gè)階段國稅地稅要“協(xié)同共治”把蛋糕做大做好,實(shí)行“一稅一征”正是此義。到了切分蛋糕階段,國地稅就應(yīng)當(dāng)徹底整合職能,一個(gè)履行征收職能,一個(gè)履行檢查(稽查)職能,這對納稅人來說免除了雙重應(yīng)對當(dāng)然利好,這正是“一戶一管”的涵義。
綜上,深化國地稅征體制改革必走兩步:從“協(xié)同共治”(一稅一征)到“職能整合”(一戶一管)。而眼下,《方案》規(guī)劃的正是“協(xié)同共治”這一步。(作者系中國稅務(wù)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)研究部召集人)
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