目前，改革正處在做蛋糕階段，這個(gè)階段國稅地稅要“協(xié)同共治”把蛋糕做大做好，實(shí)行“一稅一征”正是此義。

　　10月13日中央深改組17次會(huì)議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》），這是落實(shí)三中全會(huì)提出的《完善國稅地稅征管體制》（以下簡稱《完善》）的具體實(shí)施方案。像當(dāng)時(shí)《完善》一樣，《方案》也引起業(yè)內(nèi)對國稅地稅“合并”的種種猜想。怎么看《方案》？筆者認(rèn)為：

　　首先，討論《方案》應(yīng)當(dāng)置于分稅制和大部制兩個(gè)基本框架之下。分稅制的核心是劃分（分配）中央與地方政府稅收收入歸屬。收入歸屬確定以后是否要設(shè)置中央與地方兩套征收機(jī)構(gòu)，這之間沒有必然的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，換言之設(shè)置兩套征收機(jī)構(gòu)不是實(shí)行分稅制的必要條件，這已被中外稅收征管實(shí)踐所證實(shí)，比如，至今上海、西藏仍為一套征收機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)之所以設(shè)兩套機(jī)構(gòu)是為確保中央收入。

　　大部制兩大基本原則：一是“三權(quán)分離”（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)）；二是核心是“職能整合”（並非單純機(jī)構(gòu)合并）。2008年第一輪大部制改革就財(cái)稅改革而言，已將決策權(quán)即稅政決策權(quán)劃歸財(cái)政部，國家稅務(wù)總局只保留了執(zhí)行權(quán)即稅收執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)即稅務(wù)檢查（稽查）權(quán)。第二輪大部制在稅收管理體制層面的改革顯然要完成執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離。在中國目前政體國體不可能像國外一些國家單設(shè)一套監(jiān)督稅收執(zhí)法權(quán)的條件下，稅收執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離就只能通過國稅、地稅內(nèi)部的“職能整合”來完成。

　　其次，《方案》出臺(tái)的背景與實(shí)質(zhì)。

　　《方案》指出，“現(xiàn)行征管體制中存在一些突出問題”，主要表現(xiàn)在“國稅地稅職責(zé)交叉不清”。比如，“一稅二征”（主要是企業(yè)所得稅），爭奪稅源；納稅人國稅地稅多頭跑，增加辦稅負(fù)擔(dān)；地方稅體系改革滯后，國稅地稅在稅制改革中難以協(xié)調(diào)等等。這些突出問題不解決勢必要影響和制約深化稅制改革的進(jìn)程。比如，增值稅改革所以未能按既定的時(shí)間表推進(jìn)，除了其他原因之外，國稅地稅征管體制的不協(xié)調(diào)是一個(gè)重要因素。為了協(xié)調(diào)國稅地稅征管體制以推進(jìn)稅制改革，前不久，國家稅務(wù)總局下發(fā)了《國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局合作工作規(guī)范》（以下簡稱《工作規(guī)范》），其目的就是通過合作便民辦稅，為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。然而《工作規(guī)范》層級低（從立法看屬規(guī)范性文件）；推進(jìn)難（國家稅務(wù)總局僅為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)）。顯然，《方案》是《工作規(guī)范》的升級版，由中改組審批《方案》足見其緊迫性、復(fù)雜性和重要性。

　　再次，《方案》提出深化國地稅征管體制改革的基本原則。

　　“依法治稅”是指要落實(shí)三中全會(huì)提出的落實(shí)稅收法定原則和四中全會(huì)提出的全面依法治國：“便民辦稅”是指為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)、減輕辦稅負(fù)擔(dān)、維護(hù)群眾合法權(quán)益：“科學(xué)效能”是指依據(jù)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，轉(zhuǎn)變稅收征管方式，加快稅收征管信息化進(jìn)程，提高稅收征管質(zhì)量和效率：“協(xié)同共治”是指發(fā)揮國地稅各自優(yōu)勢，厘清職責(zé)：“有序推進(jìn)”是指根據(jù)大部制原則分步實(shí)施。

　　最后，從“一稅一征”到“一戶一管”的有序推進(jìn)。

　　《方案》提出深化國地稅征管體制改革的基本原則之一是有序推進(jìn)。什么是“有序”？財(cái)稅體制改革的“有序”決定了征管體制改革的“有序”。財(cái)稅體制改革的順序是：預(yù)算制度改革——稅收制度改革——分稅制度改革。稅收制度改革是做蛋糕，分稅制度改革是切蛋糕，而稅收征管體制改革是保證切好的蛋糕分配到位（中央與地方）。目前，改革正處在做蛋糕階段，這個(gè)階段國稅地稅要“協(xié)同共治”把蛋糕做大做好，實(shí)行“一稅一征”正是此義。到了切分蛋糕階段，國地稅就應(yīng)當(dāng)徹底整合職能，一個(gè)履行征收職能，一個(gè)履行檢查（稽查）職能，這對納稅人來說免除了雙重應(yīng)對當(dāng)然利好，這正是“一戶一管”的涵義。

　　綜上，深化國地稅征體制改革必走兩步：從“協(xié)同共治”（一稅一征）到“職能整合”（一戶一管）。而眼下，《方案》規(guī)劃的正是“協(xié)同共治”這一步。（作者系中國稅務(wù)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)研究部召集人）