2015年1月7日，科技部正式公布了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》。當前，我國大氣污染態(tài)勢十分嚴峻，PM2.5污染呈現(xiàn)污染濃度大、暴發(fā)頻率高、影響范圍廣、持續(xù)時間長等特征。發(fā)達國家大氣污染治理經(jīng)驗表明，PM2.5治理是一個長期、科學、精細的專業(yè)治理過程，科學研究的技術支撐和決策支持作用尤為重要。我國高度重視大氣污染防治科研資源投入，但存在戰(zhàn)略布局缺乏前瞻性和系統(tǒng)性頂層設計、資源配置重復交叉、設施和信息共享不足、研究與實際需求脫節(jié)等問題。因此，應借助中央財政科技計劃改革之機，統(tǒng)籌優(yōu)化大氣污染防治科研資源的配置。

　　科研資源配置存在突出問題

　　在灰霾問題日益嚴重的背景下，環(huán)境保護部、科技部、中科院等有關部門開始立項研究，教育部、中國氣象局、衛(wèi)計委等相關部門也部署了相關科研項目。

　　2011年，科技部組織編制了“藍天科技工程”“十二五”專項規(guī)劃，2013年聯(lián)合環(huán)境保護部、北京市實施“首都藍天行動計劃”。截至2014年10月底，累計通過863計劃、科技支撐計劃等渠道安排12個項目，共計48個課題，經(jīng)費預算約3.66億元。2012年起，中科院設立“灰霾追因與控制”戰(zhàn)略性先導科技專項，經(jīng)費預算約2.77億元，截至2014年10月底，已安排25個課題，到位資金約1.07億元。2013年起，環(huán)境保護部通過公益性行業(yè)科研專項啟動實施“清潔空氣研究計劃”，截至2014年10月底，已安排33個課題，資金支持約1.77億元。

　　我國大批科研院所、高校和部門廣泛開展霧霾及大氣污染防治研究，但因資助體制條塊化和資助渠道的割裂，大氣污染防治科研立項短期化、同質化、碎片化嚴重，缺乏數(shù)據(jù)和成果的統(tǒng)籌及共享機制，加劇了資源錯配，與實踐嚴重脫節(jié)。

　　一是立項缺乏統(tǒng)籌。環(huán)境保護部、科技部、中科院等部門各自出臺的計劃側重點盡管不同，但是在任務設置、專家隊伍等方面存在交叉重疊。一方面，各計劃研究方向重合度較高，導致資源浪費；另一方面，源清單編制及更新、源譜平臺構建、法規(guī)模型建立、健康影響、政策措施評估、監(jiān)管技術體系等最緊迫、最基礎、需長期大規(guī)模投入的科研工作卻缺乏持續(xù)穩(wěn)定的資金支持。以排放清單研究為例，環(huán)境保護部、科技部、中科院安排的研究課題中，有5個在做大氣污染源清單。在研究區(qū)域、內(nèi)容上交叉重復，僅中央財政投入合計即達3000余萬元。由于沒有實現(xiàn)立項的宏觀統(tǒng)籌，導致不同渠道中央資金對源清單研究與編制重復投入。

　　二是數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)籌。不同科研機構在研究大氣污染過程中均需要開展監(jiān)測。不同部門、系統(tǒng)多頭部署建設監(jiān)測系統(tǒng)并開展監(jiān)測研究，造成資源重復投入。至今各部門仍然難以對灰霾的成因、構成及健康影響機制等形成較為權威的科學意見。因此，促進研究設施及數(shù)

　　據(jù)共享是打好大氣污染綜合治理攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)的基礎。

　　三是成果缺乏統(tǒng)籌。各部門都在大氣方面設立大量的科研項目，但是由于缺乏互聯(lián)互通的科研項目管理平臺，各部門的項目立項、執(zhí)行進展、研究成果等信息相互不公開，人員、成果等信息與用戶封閉隔離，很多研究成果束之高閣，無法得到有效應用。

　　仍以大氣污染物源清單編制為例，美國的國家排放清單并不是由一家科研機構開發(fā)，而是以美國環(huán)保局的科研部門牽頭，集成多家科研機構的權威成果來形成的。同時，美國環(huán)保局的科學咨詢委員會定期對排放清單工作進行科學評估，對清單開發(fā)、驗證和修正提出意見和建議，以保障國家排放清單的數(shù)據(jù)質量和可靠性。此外，美國的大學和科研機構，如哈佛大學、能源部阿岡國家實驗室等，還會根據(jù)自身科研需求，開展更大尺度、更高分辨率和更多污染物的排放清單研究，有助于逐步完善排放清單。

　　由于大氣污染物排放清單研究工作的基礎性和重要性，以及高度復雜性和很大的不確定性，急需集成各部門精干研究力量，共同研究編制能相對全面、準確反映污染源排放狀況和時空分布特征的源清單，為制定大氣污染物優(yōu)化減排方案、環(huán)境空氣質量達標規(guī)劃和重污染天氣應急預案等工作提供科學基礎和決策依據(jù)。

　　科研工作與實際需求脫節(jié)

　　目前，已開展的大氣科研工作與應用需求脫節(jié)問題較為突出，主要體現(xiàn)為立項、評價和應用3方面。

　　一是課題設置與大氣污染防治需求結合不緊密。如科技部的“藍天科技工程”和“首都藍天行動”側重于某些具體行業(yè)的污染源治理與控制技術的研發(fā)和示范，安排了多項具體技術，并預期實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。但政府在大氣污染防治方面最急需的是如何科學制定大氣污染治理的時間表、路線圖以及改善空氣質量的方案。相關科研任務沒有從空氣質量改善的核心目標出發(fā)，沒有與應用需求以及管理工作實踐緊密結合，導致相關研究難以符合支撐引領國家、區(qū)域、城市大氣污染控制和空氣環(huán)境質量達標等工作需求。

　　二是科研成果的評判機制缺乏應用導向。多數(shù)研究以科學家的研究興趣為主，沒有從用戶需求和成果應用的角度來設計。以論文和專利作為考核依據(jù)，使得研究與應用脫節(jié)嚴重。如有的課題組從有限的監(jiān)測數(shù)據(jù)得出北京市機動車對PM2.5貢獻率為4%的研究結論，與環(huán)保部門結論相差較大，引起社會熱議，加上媒體炒作和曲解，造成政府和科研機構公信力下降，影響大氣污染防治科學決策。

　　三是科研成果實際運用效果有限。如2013年環(huán)境保護部通過公益性行業(yè)科研專項資金安排了《京津冀地區(qū)大氣重污染過程應急方案研究》，要求于2014年底前完成。考核指標中要求，于2014年底前完成京津冀區(qū)域3～5套應急方案。在課題開展過程中，京津冀區(qū)域內(nèi)各城市已經(jīng)將應急預案編制完畢。由于缺乏研究的有效支撐，出現(xiàn)了部分應急預案定位不準、體系不健全、針對性和可操作性不強、應急保障不夠等問題。

　　科研資源配置急需統(tǒng)籌優(yōu)化

　　2014年10月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》和《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》，政府將通過撤、并、轉等方式對現(xiàn)有科技計劃進行整合，著力解決科技資源分散、封閉、重復、低效等問題。對此，提出統(tǒng)籌優(yōu)化大氣污染防治科研資源配置的相關建議。

　　一是加強頂層設計和組織保障。發(fā)揮全國大氣污染防治部際協(xié)調小組作用，通過強化大氣污染防治科研布局的頂層設計，打破部門、區(qū)域各類科技計劃（專項、基金等）間的壁壘，制定整體的國家大氣污染防治戰(zhàn)略和長遠規(guī)劃。統(tǒng)籌安排科研專項設置和科研工作計劃，通過公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，統(tǒng)一管理科研項目。根據(jù)整體的科研路線圖，分步驟、有節(jié)奏、有重點地予以支持。在國家戰(zhàn)略咨詢和綜合評審委員會下設立大氣領域科學技術專家委員會，由相關領域為數(shù)不多的專家組成，統(tǒng)一對大氣領域科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和科技計劃（專項、基金等）提供決策咨詢。

　　二是優(yōu)化項目布局和合項管理。除了中央各部門直接配置的科研投入，區(qū)域、地方投入也非�？捎^。建議全面梳理各部門、機構及地方正在開展的有關大氣污染防治的科研專項，建立“大氣污染防治科技支撐”服務系統(tǒng)和數(shù)據(jù)成果共享平臺。強化跨部門、區(qū)域會商機制，統(tǒng)籌協(xié)調相關項目的選題、立項、投入、運行及產(chǎn)出管理。將重復的科研課題進行合項管理，尤其在項目或者課題的立項評審階段進行統(tǒng)一評審，促進科研信息共享，最大程度地彌補已有科研項目重復布局的不足。

　　三是加強全程評估和目標管理。建立大氣科研項目績效評估與監(jiān)管動態(tài)調整機制。以目標成果、績效考核為導向強化項目的有效性評估，除了傳統(tǒng)意義上的論文、專利等考核要求，更重要的是評估成果是否可以服務社會實踐。立項評估的重點是需求分析，即項目是否是實踐與管理的真實需求；結題評估的重點是應用價值，即成果產(chǎn)出能否支撐潛在的需求或引領實踐。評估結果直接關聯(lián)到項目承擔單位及參與人員未來的科研申請和資源配置。這對科研人員而言，可確保其科研有應用價值；對實踐部門而言，可確保成果能服務于應用，提高其綜合化和專業(yè)化治理能力。（李菁，審計署財政審計司審計師；王蕊，審計署外交外事審計局審計師；萬勁波，中國科學院科技政策與管理科學研究所副研究員）