在2015年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢強(qiáng)調(diào)要著力推動“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，把生態(tài)文明建設(shè)作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的提出，是針對現(xiàn)實環(huán)境問題嚴(yán)峻的局面而提出的重要政策，屬于頂層設(shè)計，有必要對其邏輯性和科學(xué)性進(jìn)行研究。

　　黨政同責(zé)有必要適用環(huán)保領(lǐng)域

　　國家和社會事務(wù)的黨政同責(zé)是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央的重大決策和部署。2013年，中央政治局常委會兩次開會專門討論安全生產(chǎn)。其中，2013年7月18日，習(xí)近平總書記指出要強(qiáng)化各級黨委和政府的安全監(jiān)管職責(zé)，即各級黨委和政府要增強(qiáng)責(zé)任意識，落實安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)制，落實行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管，堅持管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，而且要黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管。全國開始啟動公共安全領(lǐng)域的黨政同責(zé)制度化建設(shè)工作。

　　2013年11月24日，習(xí)近平總書記在青島指導(dǎo)輸油管線爆燃事故搶險工作時強(qiáng)調(diào)，“要抓緊建立健全黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的安全生產(chǎn)責(zé)任體系， 建立健全最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)制度�！苯�(jīng)過一年多的努力，從形式上看，黨委和政府聯(lián)合發(fā)文落實中央的安排和部署，全國31個省級的黨委和政府，幾乎所有的縣級黨委和政府，基本實現(xiàn)全覆蓋。從實踐上看，江蘇省昆山金屬粉塵爆炸事故對當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)肅處理，體現(xiàn)了這種體制、制度的嚴(yán)厲性�？傮w來看，這種責(zé)任體制對于遏制重特大安全生產(chǎn)事故發(fā)生起到了有效作用。那么，它是否可以適用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域呢？

　　立法和其他規(guī)范性文件的制定工作是為現(xiàn)實特別是現(xiàn)實的政治需要服務(wù)的。黨政聯(lián)合制定規(guī)范性文件的基礎(chǔ)，一是現(xiàn)實存在兩者共同關(guān)心的問題。二是現(xiàn)實存在的問題與兩者的職能都有關(guān)。三是兩者聯(lián)合立法能夠更有效地解決問題。

　　目前，我國面臨的重大問題是公共安全問題，主要包括環(huán)境保護(hù)問題、消防安全問題、環(huán)境污染問題、生態(tài)破壞問題、食品安全、藥品安全等問題。這些最基本的民生問題相當(dāng)突出，涉及面廣，不僅涉及當(dāng)代人的生存和發(fā)展，還涉及后代人的生存和發(fā)展，社會極為關(guān)心。

　　這些問題的出現(xiàn)，政府有責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)政府的執(zhí)政黨也有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果黨委不重視，黨委不擔(dān)責(zé)，國家和社會再怎么強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府再怎么忍辱負(fù)重，效果也不會好。問題如解決得不好，會導(dǎo)致區(qū)域性甚至全國性的社會不穩(wěn)定，進(jìn)而危及中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家的法治環(huán)境，因此需要黨和政府共同挑起民生這一副重?fù)?dān)。為此，需要建立黨政聯(lián)合立法制度，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，督促地方黨委履行好執(zhí)政責(zé)任，力促地方政府履行好監(jiān)管責(zé)任。

　　而目前的現(xiàn)實是，雖然國家在這些領(lǐng)域加強(qiáng)了立法，數(shù)量不少，也在政府內(nèi)部成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如國務(wù)院成立了食品安全委員會及其辦公室，但是作用相當(dāng)有限，不僅社會不滿意，政府官員也不滿意。因此，需要中央和地方加強(qiáng)黨政同責(zé)的規(guī)范建設(shè)工作，突出黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，追究不發(fā)揮作用的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使黨委的權(quán)力和責(zé)任相匹配。在社會主義中國，生態(tài)文明的建設(shè)，關(guān)鍵在黨和政府。在地方環(huán)境保護(hù)的工作中，黨委的領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要。

　　從理論上看，基于我國環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的虛化，將黨政同責(zé)適用于環(huán)境保護(hù)這個非常重要的公共安全領(lǐng)域，是非常必要的。

　　各地進(jìn)行了有益探索與實踐

　　在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭悬h政同責(zé)、一崗雙責(zé)方面，各地已經(jīng)開展了有益實踐。在黨政同責(zé)，齊抓共管方面，河南省三門峽市、廣西壯族自治區(qū)都已經(jīng)啟動了相關(guān)工作。2013年3月，在三門峽市召開的市委常委會上，市委書記代表常委會一班人公開承諾，對環(huán)境保護(hù)問題要勇于擔(dān)責(zé)，決不推諉，要實行環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法監(jiān)管的環(huán)境保護(hù)工作格局。各級黨委和政府定期聽取專門匯報，及時研究解決環(huán)境問題。為了解決突出的環(huán)境問題，三門峽市市提出實行市委常委包縣（市）、區(qū)，由市委常委牽頭，一事一案都要責(zé)任明確到單位、到人，做到事事有結(jié)果、案案有著落。這一要求強(qiáng)調(diào)了黨委的責(zé)任，并把黨委責(zé)任排在政府責(zé)任之前，是現(xiàn)行監(jiān)管體制的重大創(chuàng)新，引起了社會的廣泛關(guān)注。

　　廣西壯族自治區(qū)2012年10月出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)過錯問責(zé)暫行辦法》規(guī)定，因履行職責(zé)不當(dāng)導(dǎo)致較大以上環(huán)境污染、生態(tài)破壞事故發(fā)生的，屬地黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；屬地黨委和政府分管領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)工作部門主要領(lǐng)導(dǎo)是主要責(zé)任人，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員是直接責(zé)任人，承擔(dān)直接責(zé)任。細(xì)化了責(zé)任的分配，具有可操作性。

　　在政府一崗雙責(zé)、齊抓共管方面，云南省和福建省也提出 了相關(guān)要求。2010年2月，云南省政府發(fā)布《關(guān)于全面推行環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”制度的決定》，要求各有關(guān)部門把環(huán)境保護(hù)工作融入經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)的各方面，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對環(huán)境保護(hù)實施監(jiān)督管理；環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；公安、交通運(yùn)輸、鐵路、民航管理等部門依法對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理；國土資源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、旅游等部門依法對資源的保護(hù)實施監(jiān)督管理；發(fā)展改革、工業(yè)信息化、教育等部門負(fù)責(zé)做好環(huán)境保護(hù)工作，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，進(jìn)一步完善層層互保、層層聯(lián)動和橫向到邊、縱向到底的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制體系。

　　福建省人民政府于2010年1月出臺了《福建省環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”暫行規(guī)定》，不僅對傳統(tǒng)部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了重申和充實，還帶著現(xiàn)實問題改變現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管“三定”方案，對廣播電視、物價、信息化、政府新聞、氣象、地震、通信管理、鐵路、民航、銀行業(yè)管理、保險監(jiān)督管理、電力監(jiān)管等部門也賦予了環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，落實管行業(yè)必須管環(huán)保，管業(yè)務(wù)必須管環(huán)保，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管環(huán)保的體制。

　　上述創(chuàng)新措施，有利于把環(huán)境保護(hù)的直接監(jiān)管責(zé)任橫向分解到黨政部門，縱向逐級落實下去�？梢哉f，上述嘗試，在中國特色社會主義體制下，抓住了解決各行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)問題的牛鼻子，也取得了很好的效果。

　　就騰格里沙漠的污染事件，習(xí)近平總書記做出重要批示，中辦、國辦專門發(fā)出通報，對各地黨委和政府提出新的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管要求，極大地震懾了一些奉行地方保護(hù)主義的地方黨委和政府。這標(biāo)志著新時期中國環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理已經(jīng)進(jìn)入黨政同責(zé)的階段�？梢哉f，我國在公共安全領(lǐng)域的黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)理論開始全面深化，進(jìn)入新的發(fā)展階段。

　　環(huán)境治理已融入國家治理體系

　　黨的十八屆三中全會首次提出建立國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理作為一個國際概念，反映的是科學(xué)共治和法治共治的民主治國模式。民主、科學(xué)和法治是其解讀的邏輯基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國家治理的多元性、民主性、互助性和平衡性，即政黨、國家、市場、社會、社區(qū)和個人在法治的框架下共同參與治國理政。在中國國情和語境下，國家治理應(yīng)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下政府負(fù)責(zé)和政府主導(dǎo)的，各政黨、政府、市場、社會、社區(qū)和個人依法參與和監(jiān)督國家和社會事務(wù)的政治和法治模式。

　　國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下各方共同參與管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會等各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。而黨的十八屆三中全會在鄧小平戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上，提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。可以說，黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是鄧小平理論的繼承和發(fā)展。

　　從理論和現(xiàn)實上看，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)融入經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化工作，成為“五位一體”建設(shè)的重要組成內(nèi)容。加強(qiáng)國家治理體系的建設(shè)，理應(yīng)包括加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制、法律法規(guī)的建設(shè)，即環(huán)境保護(hù)治理體系的建設(shè)。環(huán)境保護(hù)治理體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的內(nèi)涵：在主體作用發(fā)揮方面，即應(yīng)調(diào)整黨政職責(zé)的分工，建立黨在環(huán)境保護(hù)工作中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度和機(jī)制，發(fā)揮政府主導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的作用，發(fā)揮各政黨、社會、社區(qū)和個人的參與和監(jiān)督作用，發(fā)揮市場在市場經(jīng)濟(jì)社會里的調(diào)節(jié)作用；在治理領(lǐng)域方面，應(yīng)當(dāng)把環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化工作中，取得支持，還應(yīng)把環(huán)境保護(hù)工作和經(jīng)濟(jì)、社會、文化等工作銜接好，使環(huán)境保護(hù)工作通過“一崗雙責(zé)”的措施予以落實；在建設(shè)成果方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的規(guī)范化、制度化和程序化，建立各種規(guī)范性文件，甚至制定黨內(nèi)法規(guī)和國家立法。

　　環(huán)境治理體系需要創(chuàng)新發(fā)展

　　在過去的環(huán)境保護(hù)工作中，僅強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境保護(hù)工作，僅強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門的單打獨(dú)斗作用，而忽視地方黨委的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。一旦出了環(huán)境事故或者環(huán)境保護(hù)目標(biāo)沒有實現(xiàn)，受處分的往往是事故責(zé)任者和環(huán)境保護(hù)部門的工作人員。情況嚴(yán)重時，即使追究責(zé)任，也是追究正副行政首長的責(zé)任，往往難以涉及地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人員。而地方政府的工作是在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展的，沒有地方黨委的財政、人事、宣傳等強(qiáng)力支持，地方政府的環(huán)境保護(hù)工作不可能有大的發(fā)展。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方黨委如果不重視環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)境污染和生態(tài)破壞就容易出現(xiàn)。因此，必須強(qiáng)化地方黨委在環(huán)境保護(hù)工作中的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任。

　　實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和齊抓共管的要求，改變了以前的環(huán)境保護(hù)國家權(quán)力運(yùn)行格局要求，突出了黨委在環(huán)境保護(hù)治理體系中的作用，強(qiáng)調(diào)地方黨委和政府的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)，突出其他行政監(jiān)管部門的分工負(fù)責(zé)作用，是對傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制、制度和機(jī)制的重大創(chuàng)新，符合國家治理體系建設(shè)的要求和方向。因此，從邏輯上看，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)體制、機(jī)制和制度的建設(shè)是國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)涵。另外，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出地方人民政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并對環(huán)境保護(hù)部門和其他部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，這是政府系統(tǒng)內(nèi)環(huán)境保護(hù)一崗雙責(zé)改革的法律依據(jù)。

　　2013年以來，國家領(lǐng)導(dǎo)人在闡述公共安全領(lǐng)域的黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的要求時指出，該擔(dān)責(zé)任的時候不負(fù)責(zé)任，這會影響黨和政府的威信；黨政“一把手”必須親力親為、親自動手抓；抓緊建立健全黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的責(zé)任體系。可以說，從邏輯上看，這一新思想、新觀點(diǎn)、新要求是在國家治理體系的大框架之下展開的，既符合中央關(guān)于治國理政制度化的要求，也符合中央關(guān)于深化體制改革的要求，更符合我國環(huán)境保護(hù)工作的實際。因此，可以說，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的制度化，作為中國特色社會主義國家體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新的一個亮點(diǎn)，將對國家治理體系的全面建設(shè)起一定的突破作用。從時間節(jié)點(diǎn)上看，國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要指示，是在中央深化生態(tài)文明體制改革期間做出的，更加印證了這一點(diǎn)。

　　環(huán)境保護(hù)治理體系強(qiáng)調(diào)的是制度之治，它不僅包括法律層面的環(huán)境保護(hù)法治，還包括黨的建設(shè)、社區(qū)自治、社會參與、道德建設(shè)等政治層面的環(huán)境保護(hù)制度之治。它的提出是對國家治理體系內(nèi)容和方式的豐富和發(fā)展，是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的新的文明革命，是法治化的文明和制度化文明的革命。在這種制度文明的形成和發(fā)展之中，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)體制制度和機(jī)制的建設(shè)是一個關(guān)鍵的突破口，其不斷的制度化、規(guī)范化和程序化，在新常態(tài)下，將帶動各方面制度的健全和落實，使符合生態(tài)文明要求的意識和行為在實踐中生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果。（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）