水、電、油、氣、交通、通信管線是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的生命線。要進(jìn)一步完善城市應(yīng)急管理體系，落實(shí)好城市應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)化應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制，將城市地下管網(wǎng)安全隱患縮至最小

　　近日，國家安監(jiān)總局對中國石油化工集團(tuán)公司兩條存在重大安全隱患的原油管道下達(dá)停止輸油指令，并開出治理時(shí)間表：12月10日前完成管道的無害化處理等全部后續(xù)工作。此前，國務(wù)院已成立油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在全國范圍內(nèi)開展油氣管道隱患治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，決心用3年左右的時(shí)間完成全部隱患整治工作。在山東青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄露爆炸特別重大事故一周年之際，上述兩條消息先后傳出并非偶然，表明有關(guān)部門下決心解決石油管道問題、地下管網(wǎng)隱患的力度和魄力。

　　水、電、油、氣、交通、通信管線是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的生命線。由于其深埋地下，工程質(zhì)量監(jiān)測、安全隱患排查的難度要大于地面工程。因此，地下管網(wǎng)工程又被稱為“良心工程”。但當(dāng)前這一工程的安全遭受著兩方面挑戰(zhàn)：一方面，隨著城市空間拓展和城建思路調(diào)整，越來越多的管線由地面轉(zhuǎn)到地下，地下空間開發(fā)進(jìn)入高峰期，但部分地下管線老化，進(jìn)入問題多發(fā)期；另一方面，多個(gè)城市管線圖紙信息嚴(yán)重滯后，即便是一些國際化大都市地下管線的脈絡(luò)也是說不清、道不明，圖紙信息多年未更新。

　　要守護(hù)好城市生命線，必須以青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄露爆炸為戒，進(jìn)一步完善城市應(yīng)急管理體系，圍繞應(yīng)急管理“一案三制”這一內(nèi)核，將城市地下管網(wǎng)安全隱患縮至最小，將可能發(fā)生的安全事故影響降至最低。

　　“一案”是指城市應(yīng)急預(yù)案。自2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺以來，各層面出臺的應(yīng)急預(yù)案已達(dá)700多萬個(gè)，基本上建立了縱向到底、橫向到邊的應(yīng)急預(yù)案體系。但也應(yīng)看到，各預(yù)案之間還存在不匹配、不協(xié)調(diào)的問題。最嚴(yán)峻的是，很多預(yù)案出臺后就束之高閣，知曉度、普及度和參與度缺乏。在青島“11·22”中石化東黃輸油管道事故中，從泄漏發(fā)生到發(fā)生爆炸整整有7個(gè)小時(shí)。相關(guān)的預(yù)案卻沒有在第一時(shí)間啟動(dòng)，沒有起到應(yīng)有作用。

　　而“三制”中，第一制是應(yīng)急管理體制。我國應(yīng)急管理體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主。該體制的優(yōu)點(diǎn)在于，信息會在不同層面之間充分共享，責(zé)任也會在各個(gè)層級之間得到細(xì)化。但層級過多造成宏觀的城市管理體制與微觀的生產(chǎn)體制之間，形成了多個(gè)安全責(zé)任縫隙與應(yīng)急響應(yīng)盲區(qū)。如何健全體制，消除盲點(diǎn)，是當(dāng)務(wù)之急。

　　第二制是應(yīng)急管理機(jī)制。我國已初步形成突發(fā)事件應(yīng)對過程制度化、程序化的方法與措施。這讓有關(guān)方面在應(yīng)對緊急情況時(shí)，能夠心中有數(shù)、應(yīng)對有度。但由于地下管網(wǎng)的復(fù)雜性和脆弱性，使生產(chǎn)事故、安全事故、生態(tài)事故和社會事件之間的轉(zhuǎn)化更為發(fā)散也更為多線。這就要求賦予應(yīng)急處理的現(xiàn)場責(zé)任人以更多當(dāng)機(jī)立斷和緊急應(yīng)對的權(quán)力。廣東省出臺的《突發(fā)事件現(xiàn)場指揮官制度實(shí)施辦法（試行）》，就是一次有益嘗試。

　　第三制是應(yīng)急管理法制。我國當(dāng)前形成以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的法律體系。從內(nèi)容上看，涵蓋了“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、事后恢復(fù)重建”的全過程。但對于在應(yīng)急處置過程中具體的行政責(zé)任和法律責(zé)任的區(qū)分，還沒有更詳細(xì)規(guī)范的法律條文，行政問責(zé)機(jī)制還沒有納入法制化的軌道。（作者系國家行政學(xué)院中歐應(yīng)急管理學(xué)院教授）