黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。去年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步明確了領(lǐng)導(dǎo)干部離任前的自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作細(xì)則。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作正在扎實(shí)有力地推進(jìn)。但這是一項(xiàng)全新的審計(jì)工作，國外沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我們要在實(shí)踐中積極探索，深刻認(rèn)識(shí)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重大意義，認(rèn)真對(duì)待工作中存在的挑戰(zhàn)和問題，并采取措施積極加以解決。要推動(dòng)這項(xiàng)全新的審計(jì)工作通過試點(diǎn)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，摸索規(guī)律，逐步建立起完備的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作機(jī)制和制度體系。

　　近年來資源環(huán)境審計(jì)工作取得了初步成果

　　近年來，審計(jì)部門高度重視對(duì)資源環(huán)境保護(hù)情況的審計(jì)監(jiān)督，先后依法開展了土地和礦產(chǎn)等資源管理、節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)、水污染防治等多項(xiàng)審計(jì)工作，涉及水、土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等多種重要資源和廢棄物處置，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等多個(gè)領(lǐng)域。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，把資源利用和環(huán)境保護(hù)情況作為重要審計(jì)內(nèi)容，并且關(guān)注了與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的環(huán)境效益情況。這些審計(jì)結(jié)果表明，資源環(huán)境審計(jì)在防止資源破壞和環(huán)境污染等方面發(fā)揮了積極作用，正日益成為促進(jìn)資源環(huán)境保護(hù)工作的有效力量。

　　同時(shí)，審計(jì)署還積極推動(dòng)世界各國環(huán)境審計(jì)工作的發(fā)展。從2000年開始，審計(jì)署先后擔(dān)任亞洲審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)主席和世界審計(jì)組織環(huán)境工作組指導(dǎo)委員，多次組織和舉辦培訓(xùn)班、研討班，組織和參加國際環(huán)境審計(jì)工作會(huì)議，推動(dòng)環(huán)境審計(jì)的國際交流。特別是2013年起我國審計(jì)署擔(dān)任世界審計(jì)組織主席國，大力推動(dòng)世界各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)的審計(jì)，為世界環(huán)境保護(hù)工作做出更大貢獻(xiàn)。這些工作都對(duì)深入開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)奠定了基礎(chǔ)。

　　深刻認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重大意義

　　筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面認(rèn)識(shí)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重大意義：

　　一是推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，對(duì)于落實(shí)“五位一體”總布局具有重要的推動(dòng)作用，是實(shí)施五大發(fā)展理念、落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實(shí)需要。

　　二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)、管理和利用，不僅是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的客觀需求，對(duì)國家安全和國家戰(zhàn)略也具有重要意義。創(chuàng)新性地開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，有利于防止自然資源過度消耗、浪費(fèi)甚至破壞，對(duì)于促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。要促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部真正貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，樹立綠色政績觀，破除唯GDP論英雄的錯(cuò)誤觀念，自覺建設(shè)生態(tài)文明。

　　三是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任意識(shí)。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束，不唯經(jīng)濟(jì)增長論英雄。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的拓展和延伸，為落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和生態(tài)責(zé)任考核提供重要參考依據(jù)，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力”這一理念，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)決策和管理職責(zé)。因此，無論對(duì)于完善領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任監(jiān)督管理，還是推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，都具有重要意義。

　　四是為實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制提供依據(jù)。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問責(zé)制度。嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可以為實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制提供依據(jù)。

　　當(dāng)前自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的問題與挑戰(zhàn)

　　領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)全新的審計(jì)工作，目前沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，實(shí)施初期遇到困難也在所難免。只要認(rèn)真落實(shí)中央的要求，積極開展試點(diǎn)，進(jìn)行課題研究，通過實(shí)踐解決問題，積累經(jīng)驗(yàn)，就能夠扎實(shí)有效地加以推進(jìn)，促進(jìn)這項(xiàng)工作落到實(shí)處。

　　當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作還面臨以下問題和挑戰(zhàn)：

　　審計(jì)所需資料不完善。目前，各部門掌握的一些自然資源資產(chǎn)信息和數(shù)據(jù)是零散的、支離破碎的，缺乏全面性、系統(tǒng)性。一是要素不全。自然資源資產(chǎn)信息涉及分布、數(shù)量、質(zhì)量等各方面，現(xiàn)有數(shù)據(jù)往往難以包含所有要素，而且有的產(chǎn)權(quán)不清，難以區(qū)分權(quán)屬。二是缺乏連續(xù)性。自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)程序復(fù)雜、技術(shù)難度大，難以滿足審計(jì)需要。三是可信度差。自然資源資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量的計(jì)量難度大，如礦產(chǎn)資源蘊(yùn)藏量主要基于現(xiàn)有技術(shù)預(yù)測，質(zhì)量僅依據(jù)勘探和開采樣本進(jìn)行測定。

　　考評(píng)體系缺失。一是實(shí)物量評(píng)估難。自然資源資產(chǎn)種類繁多、分布廣泛，加之現(xiàn)有數(shù)據(jù)的缺失和可信度差等，全面核實(shí)其真?zhèn)坞y度較大。二是質(zhì)量評(píng)估難。比如水資源，使用抽取樣本檢測結(jié)果作為評(píng)估依據(jù)往往受樣本范圍和數(shù)量的影響，評(píng)估結(jié)果難以完全準(zhǔn)確。三是績效評(píng)估難。各地因自然條件、發(fā)展理念等差異，自然資源資產(chǎn)的保護(hù)與利用差別大。同時(shí)，因成果見效慢，往往難以判斷是哪一屆黨委政府取得的成績，往往只能用環(huán)境保護(hù)投入量予以反映。

　　審計(jì)資源缺乏。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的政策性、專業(yè)性要求較高，盡管各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都在加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，但現(xiàn)在的審計(jì)工作人員多為會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)背景，對(duì)自然資源領(lǐng)域的了解遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，并不具備合理分析自然資源資產(chǎn)相關(guān)信息的能力。再加上我國自然資源資產(chǎn)種類繁多、數(shù)量龐大，與其相關(guān)的各種信息也都分散在很多不同的機(jī)構(gòu)之中。在搜集相關(guān)信息、獲取審計(jì)證據(jù)的時(shí)候，就需要投入大量的人力、物力。

　　協(xié)調(diào)工作量大。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及部門較多，除了審計(jì)本身外，還涉及發(fā)改、財(cái)政、國土資源、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)和林業(yè)等部門。按照《中央有關(guān)部門貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉重要舉措分工方案》的要求，審計(jì)署承擔(dān)了改革重要舉措任務(wù)中“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的牽頭工作，但具體項(xiàng)目的實(shí)施要靠各部門形成合力才能完成。

　　應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的對(duì)策建議

　　深入做好試點(diǎn)工作。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》要求，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)2015年至2017年分階段分步驟實(shí)施，2017年制定出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。當(dāng)前，要認(rèn)真落實(shí)中央文件的要求，抓好試點(diǎn)工作的落實(shí)。通過試點(diǎn)工作明確審計(jì)內(nèi)容、摸索審計(jì)方法，為探索實(shí)行經(jīng)常性的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計(jì)制度積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在自然資源的價(jià)值計(jì)量核算工作尚處于研究階段的情況下，近一段時(shí)間要重點(diǎn)關(guān)注其資金收支管理、業(yè)務(wù)管理、實(shí)物數(shù)量和質(zhì)量變化等情況。同時(shí)，注重與其他審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)合，在省、市長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，關(guān)注土地、礦產(chǎn)、能源、水和森林資源資產(chǎn)開發(fā)利用保護(hù)情況，客觀反映其貫徹落實(shí)國家政策的措施和情況，以及自然資源資產(chǎn)管理項(xiàng)目績效和決策情況。在相關(guān)部門負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，關(guān)注自然資源管理相關(guān)內(nèi)容。

　　深入開展調(diào)查研究。深入開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)課題研究，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提出推進(jìn)此項(xiàng)審計(jì)工作的對(duì)策，重點(diǎn)解決自然資源價(jià)值量指標(biāo)不健全的情況下實(shí)施審計(jì)的方式方法，主要對(duì)審計(jì)目標(biāo)的確定、審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)證據(jù)收集、審計(jì)評(píng)價(jià)和責(zé)任認(rèn)定和審計(jì)結(jié)果認(rèn)定進(jìn)行研究探討，摸索規(guī)律，探索經(jīng)驗(yàn)。

　　做好項(xiàng)目組織協(xié)調(diào)工作。審計(jì)部門要加強(qiáng)與各參與部門的溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真研究采納各部門的研究成果及經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合審計(jì)及專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)加以推廣。發(fā)改、財(cái)政、國土資源、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)和林業(yè)等部門應(yīng)形成“一盤棋”思想，加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)審計(jì)的支持和配合，為審計(jì)護(hù)航綠色發(fā)展?fàn)I造良好體制環(huán)境。

　　加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)。要加大對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)力度，提高其做好自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作的專業(yè)能力。要借助相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业牧α�，針�?duì)資源環(huán)境審計(jì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，在充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性的同時(shí)積極引入資源、環(huán)境、法律、工程技術(shù)，特別是資產(chǎn)評(píng)估方面的專業(yè)技術(shù)力量進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)，共同完成自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)任務(wù)。（作者系審計(jì)署政法審計(jì)局局長）

　　相關(guān)鏈接：全國政協(xié)委員馬玉紅建議加強(qiáng)國有資源審計(jì)全覆蓋

　　全國政協(xié)委員、陜西省審計(jì)廳副廳長、民盟陜西省委會(huì)副主委馬玉紅，向政協(xié)十二屆四次會(huì)議提交了“堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)國有資源審計(jì)全覆蓋”的提案。

　　馬玉紅建議，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，盡快建立與完善內(nèi)含環(huán)境審計(jì)的環(huán)境法規(guī)實(shí)施細(xì)則，讓環(huán)境審計(jì)工作有法可依，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)的全面監(jiān)督。要將環(huán)境審計(jì)相關(guān)措施納入“十三五”規(guī)劃，擴(kuò)充環(huán)境保護(hù)實(shí)施內(nèi)容，確保生態(tài)文明建設(shè)落在實(shí)處。要建立資源環(huán)境大數(shù)據(jù)庫，使審計(jì)部門能夠以大數(shù)據(jù)為平臺(tái)，促進(jìn)持續(xù)、高效的環(huán)境審計(jì)。

　　馬玉紅還建議，要根據(jù)區(qū)域多樣化，搭建以國家層面為統(tǒng)籌的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，地方根據(jù)具體情況建立環(huán)境審計(jì)的評(píng)價(jià)框架，從根本上解決環(huán)境審計(jì)無標(biāo)準(zhǔn)可依的難點(diǎn)。要將環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)融合，深入開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。