在去年召開的深圳市人大、政協(xié)兩會上，如何深化行政審批制度改革再次成為各方關注的焦點，人大代表、政協(xié)委員紛紛就推進政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)表看法。這觸發(fā)了我們對這些問題的進一步思考。

　　（一）

　　促進計劃經(jīng)濟管制型政府的職能轉(zhuǎn)變，是改革開放、確定市場化發(fā)展道路以來，自中央到地方各級政府一項恒久任務，發(fā)軔于深圳的行政審批制度改革就肩負著這個重大使命。行政審批制度改革是一項觸及體制、涉及權益、牽連制度、影響管理的重大改革，關系政府理念更新、職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)調(diào)整、規(guī)程改進以及監(jiān)督制約機制、協(xié)同聯(lián)動關系、社會組織培育等一系列問題，它既是解決各類現(xiàn)實問題治理舉措，更是政府順應社會變革的治理之策。人們習慣于把這類改革稱為政府的自我革命，將其作為政府改革的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當頭炮”，并在“放、管、服”改革中打掉發(fā)展的“攔路虎”，為市場主體“舒筋骨”，營造有利于大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的社會環(huán)境。

　　推進行政審批制度改革的目的之一是要降低交易的制度性成本。不完成由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變的任務就不可能完成；同樣，政府改革所要實現(xiàn)的職能轉(zhuǎn)變的方向，是要建立與市場在資源配置中起決定性作用相匹配的管制職能、服務職能、監(jiān)管職能。也就是說，政府的根本價值在于能為社會提供它所必需但又不能自我產(chǎn)生的公共秩序、公共設施，提供公眾滿意的公共服務、服務產(chǎn)品。在現(xiàn)代社會下，政府已不能為自身存在而存在，需要用施政結(jié)果證明這種存在的必要性、合理性。毫無疑問，這個政府應該是依法行政、透明廉潔、運轉(zhuǎn)高效的服務型政府。

　　（二）

　　在中國，深圳的市場經(jīng)濟發(fā)育最早、體系最完善、要素最健全，無論是企業(yè)還是市民對市場經(jīng)濟的接受程度都更高，更加相信個人的力量，更愿意借助市場實現(xiàn)自我愿望，而不是像內(nèi)地傳統(tǒng)工業(yè)城市習慣于依靠政府，有事就要找政府。市場化、法治化和國際化程度較高的環(huán)境，就為深圳率先完成政府職能轉(zhuǎn)變，建立能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的現(xiàn)代政府提供了有利條件、奠定了客觀基礎。但是，創(chuàng)造了無數(shù)“第一”的輝煌改革歷史，也容易使深圳在被人曾經(jīng)“仰慕”學習的驕傲中自我欣賞、故步自封，如果再背上了卸不下的榮耀包袱而瞻前顧后、擔不起的不確定風險而患得患失，就可能失去繼續(xù)敢領改革風氣之先的無畏勇氣和超凡膽識。

　　市場經(jīng)濟下的政府，應是市場優(yōu)先、社會優(yōu)先、公民優(yōu)先的職能有限的政府，以此才能合理界定政府與市場、政府與社會的邊界，這同時也是一個動態(tài)的不斷調(diào)整的進程。全球化競爭日趨激烈，區(qū)域競爭愈加白熱化，任何地區(qū)都處在不進則退的境遇，即使領跑在先。深圳仍然需要進一步解放思想、真抓實干，以更大的勇氣、更強的力度推進以簡政放權為核心的行政審批制度改革，打造審批最簡、管制最少、服務最優(yōu)、自由度最高的城市，要通過政府管制變革增強城市的魅力，通過政務服務品質(zhì)增強這座城市對資金、人才的吸引力，密切與全球市場的關系、增強對周邊區(qū)域的輻射力。從這一點講，是與深圳要建設的市場化、法治化、國際化的現(xiàn)代城市目標完全一致。

　�。ㄈ�

　　客觀地講，世界各國政府在推進自身轉(zhuǎn)變上都表現(xiàn)出極其類似的被動性。政府職能在行政體制諸多要素中更具基礎性、前提性，抓住政府職能轉(zhuǎn)變的核心，就抓住了政府改革的命門。歷史同樣證明，在市場和社會的共同作用下，政府職能轉(zhuǎn)變的根本出路在于政府承擔的管制職能與服務職能能夠形成此消彼長的關系，以法治替代管制，以信用提升監(jiān)管，以服務實現(xiàn)價值，成為現(xiàn)代政府治理模式的共同選擇。

　　進一步講，精簡審批不等于是對政府管制能力的削弱，減少管制也不等同于弱化管制能力。在取消、下放、轉(zhuǎn)移和調(diào)整行政審批事項中，應強化行政指導、加強行政監(jiān)管、提升政務服務，并輔之以社會信用，善于使用司法手段，營造全社會的法治環(huán)境，最大限度消除違規(guī)違紀的市場土壤，做到絕大多數(shù)企業(yè)守法運營，并在誠信經(jīng)營中獲得溢價。與之相對，需要政府在管理理念、管理方式、管理機制上的相應轉(zhuǎn)變，并適時地調(diào)整行政體制、職能配置，只不過這種調(diào)整不同于以往機構(gòu)改革的“拆廟攆和尚”，應更側(cè)重于以橫向的職能整合、協(xié)同機制構(gòu)建實現(xiàn)政府運轉(zhuǎn)的最大改善。

　　為了保證精簡的行政審批事項能落到實處，還應當同時精簡行政機關的內(nèi)部規(guī)制，不能將手續(xù)繁瑣當嚴謹、將程序僵化當合規(guī)，將“法無授權不能為”當作不作為的借口，將“按規(guī)定辦事”當作維護自我權益的擋箭牌。改革帶著沉重的枷鎖是沒辦法翩翩起舞的。一些權力部門所尊奉的依法行政，究其本質(zhì)就是以“不能改”掩飾的“不愿改”，無非就是在打著“法律法規(guī)”旗號下的對自行制定的內(nèi)部規(guī)則的依照而已，甚至是為了方便自己或“免責”的防火墻、蓄水池。這種“以規(guī)則為本”而非“以結(jié)果為本”的機械化的條文主義“依法行政”，不僅成了推進改革的巨大阻力，由于忘卻“合法行政”、罔顧“合理行政”，還是對法的精神的漠視、對實質(zhì)法治的嘲弄，結(jié)果導致的只能是死扣法律條文表述、始終糾結(jié)于行政審批事項“存廢去留”的口水官司。

　�。ㄋ模�

　　行政審批制度改革不能為改革而改革，那將使經(jīng)過多輪洗禮的改革工作最終演變?yōu)樽詩首詷返目ɡ璒K.任何實施主體推進的“自我革命”，都必須克服從“自我設計”到“自我實施”，以及“自查自報”、“自糾自減”的表演性因素，避免貌似從行政相對人出發(fā)卻實質(zhì)是從自身權益出發(fā)的“自我認知”、“自我肯定”的進一步固化。申請人與審批部門、改革者與實施部門之間的信息不對稱，一直以來都是進行政審批制度改革的最大阻礙，不能突破“權力迷宮”的改革結(jié)果必然是“家底不清、標準不一、效果不明”。

　　經(jīng)過近20年的行政審批制度改革，以精簡行政審批事項為核心內(nèi)容的改革呈現(xiàn)出邊際效益遞減的狀況。許多地方在推進行政審批制度改革中，都出現(xiàn)了這樣的情況：一是號稱“已減到最少”，再進一步精簡行政審批事項的空間不大，實質(zhì)是只單純地對照法律條文依據(jù)，而較少從必要性、合理性上對行政審批進行審視；二是精簡成效越來越不明顯，單純減事項、壓時限的改革空間不大了，社會公眾對改革的獲益感越來越低，評價沒有政府那么高，實質(zhì)是沒有將依申請的行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨暾埲藶閷虻恼⻊辗⻊�；三是被迫搞“�?shù)字游戲”，在政治任務面前改革者與審批部門“合謀”，通過各種化零為整的隱匿手法完成剛性的精簡任務，打扮如孔雀的所謂方便老百姓的“服務事項”成了行政許可。

　　行政審批制度改革邊際效益遞減的原因之一還在于改革的路徑依賴，在于改革工作不能隨著情況變化和改革目標做出相應的適時調(diào)整，改革不能夠深化。要解決此問題，需要將行政審批制度改革的重點由事項精簡轉(zhuǎn)到跨部門的流程優(yōu)化，由業(yè)務歸并轉(zhuǎn)到行政許可權的改革上，并觸發(fā)以行政許可權為基礎構(gòu)建起來的其他管制模式的調(diào)整，從而抓住改革的痛點。行政審批是秩序性的規(guī)制行政，政務服務是授益性的給付行政，由規(guī)制行政向給付行政轉(zhuǎn)型是政府治理的基本趨勢，因此應將政務服務作為政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點，提升政府治理的有效性，以此帶動整個政府管理體制、管理職能的變革。成為重大改革事項的基本特征，應是能夠?qū)ΜF(xiàn)行的體制格局、制度體系、管理模式等都有相應的觸動，是對既有的創(chuàng)新，更是面向未來的改變。

　　在不考慮“擔心權益受損不想改、顧慮管理受影響不愿改、顧忌觸及矛盾不敢改”等不放手、不放心的情形，就政府自身來講，往往還受制于以下兩個因素：一是已相對完整穩(wěn)定、彼此支撐的制度體系，特別是滯后于改革與發(fā)展的法律制度，尤其是在此基礎上衍生出來的那些辦事規(guī)則；二是條塊分割、部門所有的權力運作，以及與之相應的向上集權、向下分責的管理體制。第一個因素會以“法制統(tǒng)一”、“完善制度”的名義，通過自行制定的規(guī)章制度來“自己立法”、“自行執(zhí)法”和“自我司法”來維護現(xiàn)狀；第二個因素則依靠管理權限的演變成為對創(chuàng)新的掣肘，使行政機關難以形成對事負責的制度環(huán)境和激勵機制。因此，更應重視推進以行政許可權為核心的職權改革，將對行政審批的實施管理與行政審批制度改革工作相統(tǒng)一，改變行政審批的實施、管理與改革“三國演義”的格局。

　�。ㄎ澹�

　　實施政府自我改革的困境還在于，除了行政審批制度改革，至今并不能找到可替代的同樣具有重大關聯(lián)性又具有普遍社會效應的第二個改革。雖然行政審批制度改革作為行政體制改革的“突破口”已近二十年了，但這個“先手棋、當頭炮”仍然要用，無法功成身退，因為放權管制、放寬規(guī)制的任務還未完成，特別是隨著市場自由和社會自治的發(fā)展，以簡政放權為核心的改革還有巨大的可挖掘潛力。

　　推進行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能必然要調(diào)整縱向行政職權配置，使其更加科學合理，行政審批職權在市級政府部門應主要集中在行政管制，區(qū)級政府部門主要集中在公共管理，街道一級則主要履行公共服務職能。作為各級政府行政審批、政務服務承載的“一站式”行政服務大廳，既要承擔打通改革最后一公里的承接任務，還要肩負起解決為申請人來政府辦事最后一米的服務問題。結(jié)合對一些地方推進行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變實踐的觀察，深圳在改革的方式和策略上，應在以下三個方面再有實質(zhì)性的突破，但改革范疇不應局限于此。

　　一是要更加突出橫向行政資源的整合改革。以往政府改革主要是集中在特定部門職能領域的條條改革，并取得顯著成效，這種改革的最大特點在于可控性強，缺陷在于容易加劇“碎片化”的狀態(tài)。隨著改革的深化，更需要打破部門壁壘，通過合并同類項、刪繁就簡和穿針引線的方式實現(xiàn)橫向資源的有機整合。橫向整合的關鍵在于構(gòu)建整合平臺，平臺涉及的共同要素越多，平臺整合能力就越要強大和完整。行政服務大廳是行政審批制度改革的產(chǎn)物，是政府改革的平臺，也具有帶動其他相關改革、起到牽引作用的功能，應成為推進政府整體改革、職能轉(zhuǎn)變的實施抓手，成為打通行政運轉(zhuǎn)橫向協(xié)同梗阻的推手，以一體化的協(xié)同運作提升政府的系統(tǒng)性效能。從立足點上講，服務政府建設應成為政府自身建設、各項改革的統(tǒng)領，這方面亟待強化。

　　二是要實施平臺整合基礎上的縱向貫通改革。這里所說的縱向貫通，不同于傳統(tǒng)體制下自上而下的封閉條條，而是指已按行政層級、行政轄區(qū)進行了橫向行政資源聚集并構(gòu)建了整合平臺，平臺是開放性的，在業(yè)務開展、管理服務上要縱向貫通�，F(xiàn)在，深圳市、區(qū)、街道都建立了行政服務大廳，絕大多數(shù)社區(qū)也建立了服務站點，要進一步擴展行政服務大廳的業(yè)務范疇、充實服務內(nèi)容，健全“一站式”的政務服務功能，在此基礎上建立事務統(tǒng)一、標準明確、層次銜接的一體化的政務服務體系。政務服務是只能由政府向社會公眾直接提供的公共產(chǎn)品、公共服務，這就決定了它必須面向行政相對人組織和開展；如果能夠在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)無縫隙、無差別的政務服務，做到通城通辦，這將極大地提升深圳這座現(xiàn)代化城市的魅力，提升這座城市的吸引力和競爭力。

　　三是要構(gòu)建信息化、智能化的政務服務新模式。電子商務的發(fā)展倒逼電子政務必須迅速走出行政機關自我應用、自我服務的封閉狀態(tài)，行政審批、政務服務要全面對接互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務，從而使深圳盡快進入數(shù)據(jù)服務的時代。按照市民與企業(yè)、其他組織不同需求，著眼于差異化的便捷“辦事”，構(gòu)建統(tǒng)一的行政審批、政務服務受理平臺，建立行政相對人的政務服務數(shù)據(jù)倉庫、讓申請人擁有只屬于自己的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)行政機關內(nèi)部的證照共享互認，消除申報材料的重復提交，將網(wǎng)上審批與網(wǎng)下辦理、在線咨詢與語音服務有機融合，打造規(guī)范化、一致化的一屏式政務服務，為市民提供多種可選擇的就近就便的行政審批和政務服務。比如，立足行政審批、政務服務的全城通辦，利用智能化的服務終端，為市民不僅提供24小時的申報服務，還能提供全天候的自助取證服務（也可選擇物流郵寄），全面改善市民找政府的辦事體驗，讓人民群眾對找政府便捷辦事更加認可、更加滿意。

　　上述三方面的改革都具有整體性、系統(tǒng)性的特點，都是必須在政府層面實施的改革，需要在理順各種體制、管理關系的基礎上，既健全改革的動力機制，又增強改革的實施能力，核心是實現(xiàn)政府治理的制度創(chuàng)新。

　�。�

　　改革的功效和產(chǎn)生的價值性，是衡量一項改革必要性、緊迫性的核心。就管制模式下的公共權力而言，任何真正的自我革命，都必須是自我削權，必然會有強烈的痛感。政府創(chuàng)新，需要讓市民從變化中切實受益，使政府運轉(zhuǎn)更加順暢有序、更加高效便民。換言之，政府改革的目的，在于提升政府的治理能力、提升治理的有效性，在于改善政府的運作機制，使其適應人類文明和社會發(fā)展。深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變，需要把與市場自律、社會自治相契合的服務政府建設作為政府改革的核心目標，制定“外部需求導向”、“倒逼政府改善”的改革藍圖。以服務政府建設為統(tǒng)領，其他改革都要圍繞此、促進此、實踐此，只有這樣，才能理順縱橫交錯的行政管理體制的橫向與縱向關系，實現(xiàn)政府、市場、社會的三者皆優(yōu)、三者皆強，為深圳經(jīng)濟社會的發(fā)展注入穩(wěn)定而持久的動力和能量。（作者艾琳系吉林大學法學院講師、毛大系深圳市政府公務員）