2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾�；鶎邮枪舶踩母�，也是當(dāng)前我國公共安全工作的“短板”。健全公共安全體系，必須把基層作為重點(diǎn)。

　　基層是公共安全的根基所在

　　基層是社會(huì)的基本構(gòu)成單元。公共安全工作的基層，主要包括相互聯(lián)系的兩個(gè)方面：一是基層組織，即城市社區(qū)（街道）、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）、企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他組織�；鶎咏M織處在多層級組織體系中的最低層，跟公眾聯(lián)系最直接。二是公眾，即被共同的利害關(guān)系這根紐帶聯(lián)系在一起、具有共同意志的無數(shù)個(gè)體的總和。公眾是公共安全威脅的直接受眾和“第一響應(yīng)者”。

　　基層是公共安全體系這棵大樹的根基�；鶎邮枪舶踩那把仃嚨�，既在第一時(shí)間面對公共安全威脅，又在第一時(shí)間處置公共安全威脅，基層公共安全工作水平的高低直接決定著公共安全整體工作的效果。研究表明，災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)群眾存活率的高低與時(shí)間長短成負(fù)相關(guān)——災(zāi)害響應(yīng)時(shí)間越短，受災(zāi)群眾存活率越高，救援效果越好；重大災(zāi)害發(fā)生后絕大部分被救人員是由基層單位非專業(yè)救援人員救助的，專業(yè)救援隊(duì)伍所救援人員只占5%左右。

　　2008年 “5·12”汶川大地震經(jīng)驗(yàn)證明，災(zāi)區(qū)基層群眾自救互救是在破壞性地震發(fā)生后及時(shí)拯救生命、減輕災(zāi)害損失最及時(shí)、最經(jīng)濟(jì)、最有效的措施。從震后救援力量到達(dá)災(zāi)區(qū)時(shí)序來看，首先是災(zāi)區(qū)群眾自救互救，其次是災(zāi)區(qū)學(xué)校、警察、政府、礦山救援隊(duì)及消防隊(duì)和武警部隊(duì)、軍區(qū)部隊(duì)的救援，最后是外部力量的救援——當(dāng)日從外省真正到達(dá)災(zāi)區(qū)的隊(duì)伍只有國家地震救援隊(duì)，而且是在震后8小時(shí)抵達(dá)。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，汶川地震救出的總?cè)藬?shù)約8.7萬人，其中自救互救約7萬人，軍隊(duì)救出約1萬人，專業(yè)救援隊(duì)合計(jì)救出7439人。

　　基層是當(dāng)前我國公共安全的“短板”

　　如果把我國公共安全整體水平看作是一個(gè)木桶，基層顯然已經(jīng)成為影響木桶盛水量的“短板”。表現(xiàn)在：一是強(qiáng)政府、弱社會(huì)。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“全能型政府”思想的影響，我國公共安全工作呈“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局，政府承擔(dān)了無限責(zé)任，企業(yè)和公眾“等、靠、要”的慣性思維根深蒂固，大多是響應(yīng)號召、被動(dòng)式地參與公共安全工作，災(zāi)害防范意識和應(yīng)急能力不強(qiáng)，防范和準(zhǔn)備工作不到位。 2015年5月6日，中國扶貧基金會(huì)發(fā)布的《中國公眾防災(zāi)意識與減災(zāi)知識基礎(chǔ)調(diào)查報(bào)告》顯示，城市和農(nóng)村居民的防災(zāi)減災(zāi)意識薄弱——只有不到4%的城市居民做了基本防災(zāi)準(zhǔn)備，24.3%的受訪者關(guān)注災(zāi)害知識，而農(nóng)村居民中只有11%關(guān)注災(zāi)害應(yīng)對的相關(guān)知識，約有五成人從未參加過任何災(zāi)害應(yīng)對培訓(xùn)。

　　例如，2014年5月24日至25日，江西省西部普降大到暴雨，萬載縣城內(nèi)澇嚴(yán)重，不少房屋被淹。在縣城一家滿是積水的麻將館內(nèi)，水已經(jīng)漲到半米多高，但居民們?nèi)浴暗ā钡卮蚵閷�；為防止腳泡水里，“麻友”們蹲在塑料椅上繼續(xù)打。

　　二是重上層、輕基層。我國公共安全體系是一個(gè)倒金字塔型的結(jié)構(gòu)，頭重腳輕，公共安全任務(wù)與資源嚴(yán)重錯(cuò)位——在任務(wù)較輕的上層，資源集中有時(shí)甚至過剩；在任務(wù)繁重的基層，資源卻嚴(yán)重不足。目前，我國基層水利、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、國土、交通等公共安全事務(wù)繁多，任務(wù)繁重，但普遍存在機(jī)構(gòu)不健全、人員不到位、專業(yè)知識缺乏、綜合素質(zhì)和能力不高的問題，工作經(jīng)常是應(yīng)接不暇，基本上處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

　　以社區(qū)居委會(huì)為例，一個(gè)居委會(huì)通常只有6至9個(gè)工作人員，管理轄區(qū)幾千人，要完成人口計(jì)生、消防安全、安全生產(chǎn)、城市管理、糾紛調(diào)解等經(jīng)常性任務(wù)以及各種臨時(shí)性工作，疲于奔命，根本談不上去謀劃各種前瞻性、基礎(chǔ)性工作。公共安全事件發(fā)生后，往往關(guān)鍵時(shí)刻“站不出來、頂不上去、拿不下來”，要啥缺啥，只能焦急地等待上級領(lǐng)導(dǎo)和外部救援力量。

　　強(qiáng)化基層已成公共安全新趨勢

　　鑒于基層作為公共安全根基的極端重要性，近年來，國際上已把基層列為公共安全體系的重要組成部分，有針對性地采取措施，提高基層一線和全社會(huì)的安全意識與應(yīng)急技能。

　　強(qiáng)化基層組織“第一響應(yīng)者”的能力。強(qiáng)化基層組織在公共安全工作中的基礎(chǔ)性地位，開展基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、創(chuàng)建安全社區(qū)，已經(jīng)成為當(dāng)前國際公共安全的研究熱點(diǎn)和實(shí)踐趨勢之一。特別是各國都依托基層組織和單位開展“第一響應(yīng)者”制度建設(shè)。 “第一響應(yīng)者”是指經(jīng)過訓(xùn)練，在地震等公共安全事件發(fā)生后第一時(shí)間（通常指12小時(shí)內(nèi)）抵達(dá)現(xiàn)場開展應(yīng)急處置和救援的人員，如災(zāi)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用�、警察、官員、消防人員、醫(yī)護(hù)人員、志愿者、保安員等�！暗谝豁憫�(yīng)者”具有快速組織、指揮協(xié)調(diào)、專業(yè)處置能力，能夠指揮現(xiàn)場民眾徒手或利用簡單工具開展搶險(xiǎn)救援。強(qiáng)化“第一響應(yīng)者”制度建設(shè)，要求把應(yīng)急資源向基層一線集中，建立金字塔型的公共安全組織架構(gòu)和應(yīng)急資源配置結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)強(qiáng)化基層組織和單位作為“第一響應(yīng)者”在第一時(shí)間、第一現(xiàn)場開展第一響應(yīng)的綜合能力。目前，“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)已經(jīng)成為聯(lián)合國城市搜救救援顧問團(tuán)向全世界推廣的項(xiàng)目。

　　提高全社會(huì)的公共安全素質(zhì)與能力。近年來，各國都把公眾個(gè)體、社會(huì)組織、企業(yè)等作為公共安全工作的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)力量在公共安全中的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。例如，作為災(zāi)害多發(fā)國家，日本提出了“公助·共助·自助”的減災(zāi)理念，并在法律中明確了各級政府、企業(yè)、社團(tuán)和公民個(gè)人的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，強(qiáng)化了“自救、互救、公救”相結(jié)合的合作關(guān)系。德國建立了龐大的專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，分布在消防、醫(yī)療、通信、技術(shù)救援等領(lǐng)域。

　　加強(qiáng)基層公共安全的著力點(diǎn)

　　針對我國基層公共安全的現(xiàn)狀和問題，按照習(xí)近平總書記提出的“堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾”要求，應(yīng)突出抓好以下工作。

　　全面提高基層組織的公共安全水平。推進(jìn)基層公共安全體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，總結(jié)推廣部分地方全面建設(shè)基層公共安全綜合服務(wù)站的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，有效解決公共安全管理機(jī)構(gòu)建設(shè)“最后一公里”問題，確�！皺M向到邊，縱向到底”。以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層組織和單位為重點(diǎn)，全面開展突發(fā)事件“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)，提高基層組織的公共安全意識和應(yīng)急管理能力。開展基層公共安全示范點(diǎn)建設(shè)，明確基層單位在組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急隊(duì)伍、物資保障、科教宣傳等方面的公共安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)基層應(yīng)急資源配置，提高基礎(chǔ)設(shè)施和生命線工程抗損毀能力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村地區(qū)的公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　大力發(fā)展公共安全類社會(huì)組織。進(jìn)一步研究和制定出臺(tái)社會(huì)組織有序參與公共安全工作的制度，搭建社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體等各類社會(huì)組織有序參與公共安全工作的平臺(tái)�？偨Y(jié)“4·20”蘆山地震發(fā)生后四川省設(shè)立由省總工會(huì)、團(tuán)省委、省婦聯(lián)、省殘聯(lián)、省僑聯(lián)、省科協(xié)等6家群團(tuán)單位和省民政廳構(gòu)成的社會(huì)管理服務(wù)組的做法，創(chuàng)新社會(huì)組織管理和服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)力量和災(zāi)區(qū)群眾在公共安全工作中有力有序發(fā)揮積極作用。依托基層警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員、民兵預(yù)備役人員和轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位應(yīng)急人員，加強(qiáng)專兼職相結(jié)合的基層應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)，提高隊(duì)伍的專業(yè)化水平和綜合素質(zhì)。

　　積極開展全社會(huì)公共安全宣傳教育。堅(jiān)持黨的群眾路線這一優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，探索新形勢下群眾參與公共安全治理的有效途徑，動(dòng)員全社會(huì)力量來維護(hù)公共安全，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同配合”的公共安全工作格局。將公共安全意識和自我保護(hù)能力等科技知識納入國民教育、全社會(huì)科普活動(dòng)以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容，繼續(xù)深入開展公共安全“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)”活動(dòng)，提高全民的公共安全意識、知識水平和避險(xiǎn)自救能力，為公共安全體系建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。（作者系國家行政學(xué)院應(yīng)急管理案例研究中心主任）