“專項治理”隨處可見，然而，它往往以短期顯著成效掩蓋了常態(tài)化管理的缺失和社會法治化的不足——

　　我們對“專項治理”都不陌生，打開網(wǎng)頁、報紙隨處可見新聞標題中出現(xiàn)這樣的字樣：“消防安全專項治理”、“生活垃圾專項治理”、“糾正行業(yè)不正之風專項治理”、“小金庫專項治理”等等。查閱黨政機關文件，“專項治理”、“專項整治”的提法也隨處可見。

　　“專項治理”一般是指權(quán)力部門在某個特定時段，針對某些特定行業(yè)或特定領域出現(xiàn)的引發(fā)公眾關注、甚至震驚社會的重大消極現(xiàn)象或問題，以行政指令的方式集中不同層級或職能部門的人力和物力，進行突擊式的整治。這些被整治的問題通常集中在諸如公共安全、公共環(huán)境、市場秩序、社會穩(wěn)定等關乎民眾切身利益的方面。2014年力度空前的“反腐”成為國際社會觀察中國的關鍵點，從某種意義上也可以視作“專項治理”，但從大規(guī)模反腐與法治建設同步進行的思路看，政府也在尋求從短暫的“專項治理”走向長效的“制度治理”。

　　“專項治理”可看作是中國政府在長期的政治實踐中形成的于特定時期用來達到特定目標的政策工具。事實上，歷史上的“運動式治理”、“綜合整治”、“集中整頓”都可以歸入“專項治理”的范疇。這一政策工具雖然帶有非制度化、非常規(guī)化的特質(zhì)，但也有其自身的邏輯，需要辯證地看待。

　　“專項治理” 有利于整合人力、管理資源，容易形成高壓管理效應，產(chǎn)生明顯管理績效

　　回顧中國共產(chǎn)黨治國理政的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，在奪取、鞏固和建設新中國政權(quán)的政治革命中，一些成功的政治動員策略、途徑和方式方法被運用于政府行政執(zhí)行過程，成為完成執(zhí)政黨提出的一系列社會改造和經(jīng)濟發(fā)展任務的重要手段，久而久之，這些政治動員的策略、途徑和方式方法在行政執(zhí)行體制內(nèi)固化下來，形成行政執(zhí)行的一種獨特的管理模式，并延續(xù)至今。因此，“政治動員”在政府管理中的必要性和有效性構(gòu)成了“專項治理”的基本前提。

　　政府對“專項治理”這一政策工具有著長久的偏好，反映了決策者和管理者希望通過“重拳出擊”、“從重從嚴”所產(chǎn)生的威懾效果來達到管理有序的目的。直觀地看，這種偏好的形成，一方面源于管理者實現(xiàn)管理目標的急切心態(tài)，另一方面源于管理對象遵守既有秩序和規(guī)范的自覺性的匱乏。但總而言之，政府管理對于“專項治理”這一政策工具的依賴，總是與平時的管理不到位密切相關，而造成管理不到位的原因很多，其中，管理無規(guī)則，管理規(guī)則不統(tǒng)一、不一致，管理目標不合理，管理信息不對稱，管理缺乏公正性（沒有為利益受損者提供保障性選擇和補償）可能是主要原因。

　　無論如何，作為政策工具，“專項治理”的應用無疑具有特定功效。其一，“專項治理”有利于整合人力資源，滿足國家快速變革時期政府管理靈活應對的要求。從公共管理學的視角看，“專項治理”發(fā)揮了矩陣式組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。矩陣式組織結(jié)構(gòu)就是由縱橫兩種管理系列組合而成的方形結(jié)構(gòu)：縱向的職能部門結(jié)構(gòu)與橫向的項目管理結(jié)構(gòu)。促進橫向與縱向聯(lián)系配合，有助于調(diào)動組織的各方力量，滿足管理所需的快速動員要求，組建快速靈活的管理隊伍。其二，“專項治理”有利于整合管理資源。針對某一行業(yè)或領域的特定問題，通過行政命令，聯(lián)合多個職能部門，可以彌補單一管理機構(gòu)資源不足的局限，在短時期內(nèi)迅速調(diào)集資源，集中解決單一問題。其三，“專項治理”的突擊效應，容易形成高壓管理態(tài)勢，產(chǎn)生明顯管理績效，強化政府執(zhí)行效力，短期扭轉(zhuǎn)政府失靈局面。許多案例表明，經(jīng)過政府相關部門召開緊急會議，部署專項整治方案，執(zhí)法部門聲勢浩大的突擊檢查和處罰行動，一項“專項治理”工作往往能在一月之內(nèi)取得振奮人心的顯著成績，具有迅速回應民眾訴求，提高公眾滿意度，改善政府公信力之效。

　　“專項治理”屬于應急手段，政策目標單一，忽略管理的可持續(xù)機制，如果頻繁使用，不利于地方常規(guī)治理能力提升

　　然而，“專項治理”也有其內(nèi)在弊端，我們從“專項治理長效機制”、“運動式治理常態(tài)化”的表述中就可窺探一二。首先，矩陣式縱向橫向管理結(jié)構(gòu)會造成管理上的失序。由于項目小組的成員接受雙重領導，既服從于小組負責人的領導，又要接受所屬職能部門的領導，多部委聯(lián)合行政違反 “統(tǒng)一指揮原則”，如果出現(xiàn)意見分歧，往往造成工作上權(quán)責不清；而且由于“專項治理”具有時間上持續(xù)的短暫性，多部門聯(lián)合的臨時工作小組難免會有角色模糊的不穩(wěn)定感，無論在約束機制還是在激勵機制上都缺乏持久明確的規(guī)定性。其次，“專項治理”政策目標單一，甚至在某種程度上是對法制建設的一種破壞，忽略管理的可持續(xù)機制，難以避免問題復發(fā)。舉例而言，針對社會普遍關注的黑車問題，各大城市幾乎每隔一段時間就要推出黑車整治行動。在黑車整治行動中，決策者嚴查嚴懲黑車司機，希望杜絕黑車現(xiàn)象，但實際上，黑車現(xiàn)象的根治有賴于出租車管理體制改革和城市公交系統(tǒng)的可持續(xù)性改進。再次，“專項治理”容易造成管理的“路徑依賴”�！皩ｍ椫卫怼钡倪壿嬈瘘c是社會普遍關注的惡性問題，形成決策的起點是自上而下的行政指令。這種狀況展現(xiàn)中央政府（上級政府）權(quán)威的同時，也突顯了地方政府（下級政府）治理能力的不足，經(jīng)常使用這種政策工具，不僅容易形成地方政府在棘手問題治理路徑上對于中央政府的依賴，而且容易形成固定的管理習慣，不利于地方常規(guī)治理能力提升。最后，“專項治理”屬于應急手段，如果頻繁使用，會影響政府能力長期建設。“專項治理”最為人詬病的就是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，它往往以短期顯著成效所帶來的滿意度掩蓋了內(nèi)在法治建設的不足。

　　要消除對“專項治理”政策工具的依賴，恐怕還是要從日常管理的規(guī)范化制度化建設入手，尤其要避免讓管理陷入“破窗效應”的困境

　　“專項治理”之所以在政治實踐中被廣泛應用，除了它具備政治動員功效和歷史經(jīng)驗的可推廣性之外，還有一個與之相伴的現(xiàn)實原因，那就是常態(tài)化管理的缺失和社會法治化的不足。在管理學中有一個重要“定律”，叫“破窗效應”。它來自于美國犯罪心理學家所做的實驗，該實驗的情景大體如下：選擇一個環(huán)境優(yōu)美的高檔社區(qū)和一個臟亂差的低檔社區(qū)，在路邊分別停放一輛小汽車，結(jié)果低檔社區(qū)的小車很快被人偷走，而高檔社區(qū)的小車卻無人理會。此時，實驗者把高檔社區(qū)停放的小車玻璃砸碎，過了不久，這輛車也被人盜走。實驗者把這個實驗稱之為“破窗效應”，是想說明環(huán)境對人的行為具有一種心理暗示作用。比如，在一個干凈整潔的地方，人們很少會去吐痰扔垃圾；但在一個臟亂差的地方，人們對于吐痰扔垃圾似乎心安理得。后來，管理學家進一步引申說，一座大樓，如果窗戶破碎而長期無人修理，最終的結(jié)果可能是整棟大樓被人拆毀。管理學家用“破窗效應”說明：一種失范行為，如果最初沒有得到及時矯正，最終將演變成一場嚴重的管理危機。那個時候，要想改變危機狀況，不得不采用運動式的“專項治理”方式。由此可見，要消除對“專項治理”政策工具的依賴，恐怕還是要從日常管理的規(guī)范化制度化建設入手，尤其要避免讓管理陷入“破窗效應”的困境。今天，各地普遍推行網(wǎng)格化管理，其目的就是通過及時發(fā)現(xiàn)并矯正失范行為，強化日常管理的有效性，消除“專項治理”的應用土壤。（作者為北京大學政府管理學院教授、北京市中特理論研究中心研究員）