“專項(xiàng)治理”隨處可見，然而，它往往以短期顯著成效掩蓋了常態(tài)化管理的缺失和社會法治化的不足——

　　我們對“專項(xiàng)治理”都不陌生，打開網(wǎng)頁、報紙隨處可見新聞標(biāo)題中出現(xiàn)這樣的字樣：“消防安全專項(xiàng)治理”、“生活垃圾專項(xiàng)治理”、“糾正行業(yè)不正之風(fēng)專項(xiàng)治理”、“小金庫專項(xiàng)治理”等等。查閱黨政機(jī)關(guān)文件，“專項(xiàng)治理”、“專項(xiàng)整治”的提法也隨處可見。

　　“專項(xiàng)治理”一般是指權(quán)力部門在某個特定時段，針對某些特定行業(yè)或特定領(lǐng)域出現(xiàn)的引發(fā)公眾關(guān)注、甚至震驚社會的重大消極現(xiàn)象或問題，以行政指令的方式集中不同層級或職能部門的人力和物力，進(jìn)行突擊式的整治。這些被整治的問題通常集中在諸如公共安全、公共環(huán)境、市場秩序、社會穩(wěn)定等關(guān)乎民眾切身利益的方面。2014年力度空前的“反腐”成為國際社會觀察中國的關(guān)鍵點(diǎn)，從某種意義上也可以視作“專項(xiàng)治理”，但從大規(guī)模反腐與法治建設(shè)同步進(jìn)行的思路看，政府也在尋求從短暫的“專項(xiàng)治理”走向長效的“制度治理”。

　　“專項(xiàng)治理”可看作是中國政府在長期的政治實(shí)踐中形成的于特定時期用來達(dá)到特定目標(biāo)的政策工具。事實(shí)上，歷史上的“運(yùn)動式治理”、“綜合整治”、“集中整頓”都可以歸入“專項(xiàng)治理”的范疇。這一政策工具雖然帶有非制度化、非常規(guī)化的特質(zhì)，但也有其自身的邏輯，需要辯證地看待。

　　“專項(xiàng)治理” 有利于整合人力、管理資源，容易形成高壓管理效應(yīng)，產(chǎn)生明顯管理績效

　　回顧中國共產(chǎn)黨治國理政的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，在奪取、鞏固和建設(shè)新中國政權(quán)的政治革命中，一些成功的政治動員策略、途徑和方式方法被運(yùn)用于政府行政執(zhí)行過程，成為完成執(zhí)政黨提出的一系列社會改造和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的重要手段，久而久之，這些政治動員的策略、途徑和方式方法在行政執(zhí)行體制內(nèi)固化下來，形成行政執(zhí)行的一種獨(dú)特的管理模式，并延續(xù)至今。因此，“政治動員”在政府管理中的必要性和有效性構(gòu)成了“專項(xiàng)治理”的基本前提。

　　政府對“專項(xiàng)治理”這一政策工具有著長久的偏好，反映了決策者和管理者希望通過“重拳出擊”、“從重從嚴(yán)”所產(chǎn)生的威懾效果來達(dá)到管理有序的目的。直觀地看，這種偏好的形成，一方面源于管理者實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的急切心態(tài)，另一方面源于管理對象遵守既有秩序和規(guī)范的自覺性的匱乏。但總而言之，政府管理對于“專項(xiàng)治理”這一政策工具的依賴，總是與平時的管理不到位密切相關(guān)，而造成管理不到位的原因很多，其中，管理無規(guī)則，管理規(guī)則不統(tǒng)一、不一致，管理目標(biāo)不合理，管理信息不對稱，管理缺乏公正性（沒有為利益受損者提供保障性選擇和補(bǔ)償）可能是主要原因。

　　無論如何，作為政策工具，“專項(xiàng)治理”的應(yīng)用無疑具有特定功效。其一，“專項(xiàng)治理”有利于整合人力資源，滿足國家快速變革時期政府管理靈活應(yīng)對的要求。從公共管理學(xué)的視角看，“專項(xiàng)治理”發(fā)揮了矩陣式組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。矩陣式組織結(jié)構(gòu)就是由縱橫兩種管理系列組合而成的方形結(jié)構(gòu)：縱向的職能部門結(jié)構(gòu)與橫向的項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)。促進(jìn)橫向與縱向聯(lián)系配合，有助于調(diào)動組織的各方力量，滿足管理所需的快速動員要求，組建快速靈活的管理隊(duì)伍。其二，“專項(xiàng)治理”有利于整合管理資源。針對某一行業(yè)或領(lǐng)域的特定問題，通過行政命令，聯(lián)合多個職能部門，可以彌補(bǔ)單一管理機(jī)構(gòu)資源不足的局限，在短時期內(nèi)迅速調(diào)集資源，集中解決單一問題。其三，“專項(xiàng)治理”的突擊效應(yīng)，容易形成高壓管理態(tài)勢，產(chǎn)生明顯管理績效，強(qiáng)化政府執(zhí)行效力，短期扭轉(zhuǎn)政府失靈局面。許多案例表明，經(jīng)過政府相關(guān)部門召開緊急會議，部署專項(xiàng)整治方案，執(zhí)法部門聲勢浩大的突擊檢查和處罰行動，一項(xiàng)“專項(xiàng)治理”工作往往能在一月之內(nèi)取得振奮人心的顯著成績，具有迅速回應(yīng)民眾訴求，提高公眾滿意度，改善政府公信力之效。

　　“專項(xiàng)治理”屬于應(yīng)急手段，政策目標(biāo)單一，忽略管理的可持續(xù)機(jī)制，如果頻繁使用，不利于地方常規(guī)治理能力提升

　　然而，“專項(xiàng)治理”也有其內(nèi)在弊端，我們從“專項(xiàng)治理長效機(jī)制”、“運(yùn)動式治理常態(tài)化”的表述中就可窺探一二。首先，矩陣式縱向橫向管理結(jié)構(gòu)會造成管理上的失序。由于項(xiàng)目小組的成員接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既服從于小組負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受所屬職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，多部委聯(lián)合行政違反 “統(tǒng)一指揮原則”，如果出現(xiàn)意見分歧，往往造成工作上權(quán)責(zé)不清；而且由于“專項(xiàng)治理”具有時間上持續(xù)的短暫性，多部門聯(lián)合的臨時工作小組難免會有角色模糊的不穩(wěn)定感，無論在約束機(jī)制還是在激勵機(jī)制上都缺乏持久明確的規(guī)定性。其次，“專項(xiàng)治理”政策目標(biāo)單一，甚至在某種程度上是對法制建設(shè)的一種破壞，忽略管理的可持續(xù)機(jī)制，難以避免問題復(fù)發(fā)。舉例而言，針對社會普遍關(guān)注的黑車問題，各大城市幾乎每隔一段時間就要推出黑車整治行動。在黑車整治行動中，決策者嚴(yán)查嚴(yán)懲黑車司機(jī)，希望杜絕黑車現(xiàn)象，但實(shí)際上，黑車現(xiàn)象的根治有賴于出租車管理體制改革和城市公交系統(tǒng)的可持續(xù)性改進(jìn)。再次，“專項(xiàng)治理”容易造成管理的“路徑依賴”�！皩ｍ�(xiàng)治理”的邏輯起點(diǎn)是社會普遍關(guān)注的惡性問題，形成決策的起點(diǎn)是自上而下的行政指令。這種狀況展現(xiàn)中央政府（上級政府）權(quán)威的同時，也突顯了地方政府（下級政府）治理能力的不足，經(jīng)常使用這種政策工具，不僅容易形成地方政府在棘手問題治理路徑上對于中央政府的依賴，而且容易形成固定的管理習(xí)慣，不利于地方常規(guī)治理能力提升。最后，“專項(xiàng)治理”屬于應(yīng)急手段，如果頻繁使用，會影響政府能力長期建設(shè)。“專項(xiàng)治理”最為人詬病的就是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，它往往以短期顯著成效所帶來的滿意度掩蓋了內(nèi)在法治建設(shè)的不足。

　　要消除對“專項(xiàng)治理”政策工具的依賴，恐怕還是要從日常管理的規(guī)范化制度化建設(shè)入手，尤其要避免讓管理陷入“破窗效應(yīng)”的困境

　　“專項(xiàng)治理”之所以在政治實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用，除了它具備政治動員功效和歷史經(jīng)驗(yàn)的可推廣性之外，還有一個與之相伴的現(xiàn)實(shí)原因，那就是常態(tài)化管理的缺失和社會法治化的不足。在管理學(xué)中有一個重要“定律”，叫“破窗效應(yīng)”。它來自于美國犯罪心理學(xué)家所做的實(shí)驗(yàn)，該實(shí)驗(yàn)的情景大體如下：選擇一個環(huán)境優(yōu)美的高檔社區(qū)和一個臟亂差的低檔社區(qū)，在路邊分別停放一輛小汽車，結(jié)果低檔社區(qū)的小車很快被人偷走，而高檔社區(qū)的小車卻無人理會。此時，實(shí)驗(yàn)者把高檔社區(qū)停放的小車玻璃砸碎，過了不久，這輛車也被人盜走。實(shí)驗(yàn)者把這個實(shí)驗(yàn)稱之為“破窗效應(yīng)”，是想說明環(huán)境對人的行為具有一種心理暗示作用。比如，在一個干凈整潔的地方，人們很少會去吐痰扔垃圾；但在一個臟亂差的地方，人們對于吐痰扔垃圾似乎心安理得。后來，管理學(xué)家進(jìn)一步引申說，一座大樓，如果窗戶破碎而長期無人修理，最終的結(jié)果可能是整棟大樓被人拆毀。管理學(xué)家用“破窗效應(yīng)”說明：一種失范行為，如果最初沒有得到及時矯正，最終將演變成一場嚴(yán)重的管理危機(jī)。那個時候，要想改變危機(jī)狀況，不得不采用運(yùn)動式的“專項(xiàng)治理”方式。由此可見，要消除對“專項(xiàng)治理”政策工具的依賴，恐怕還是要從日常管理的規(guī)范化制度化建設(shè)入手，尤其要避免讓管理陷入“破窗效應(yīng)”的困境。今天，各地普遍推行網(wǎng)格化管理，其目的就是通過及時發(fā)現(xiàn)并矯正失范行為，強(qiáng)化日常管理的有效性，消除“專項(xiàng)治理”的應(yīng)用土壤。（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京市中特理論研究中心研究員）