黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)”的重要指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了黨對(duì)法治的高度重視，反映了現(xiàn)代社會(huì)的時(shí)代特征，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。民族區(qū)域自治是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。實(shí)施依法治國(guó)、民族區(qū)域自治，應(yīng)該認(rèn)識(shí)和處理好哪些關(guān)系；針對(duì)民族區(qū)域自治法制建設(shè)方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)從哪些方面著力解決，筆者對(duì)此談點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

　　依法治國(guó)與民族區(qū)域自治的歷史淵源

　　中國(guó)自古就是統(tǒng)一的多民族國(guó)家。在長(zhǎng)期歷史發(fā)展過(guò)程中，漢族與少數(shù)民族建立了十分密切的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系。到了近代，我國(guó)各民族共同遭受帝國(guó)主義的侵略和壓迫，共同淪入半殖民地，共同進(jìn)行了反對(duì)帝國(guó)主義侵略和壓迫的斗爭(zhēng)，這使各民族結(jié)成生死與共的依存關(guān)系，中華民族的凝聚力隨之增強(qiáng)。到了新民主主義革命時(shí)期，各民族在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)北伐戰(zhàn)爭(zhēng)、土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)，終于推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的反動(dòng)統(tǒng)治，建立新中國(guó)，對(duì)外擺脫帝國(guó)主義的壓迫，實(shí)現(xiàn)民族解放；對(duì)內(nèi)廢除舊制度，實(shí)現(xiàn)民族平等。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視民族問(wèn)題，把它看作中國(guó)革命總問(wèn)題的一部分，提出用政策解決各民族間出現(xiàn)的問(wèn)題。1922年，黨的二大通過(guò)的綱領(lǐng)提出：“蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自由邦；用自由聯(lián)邦制統(tǒng)一中國(guó)本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國(guó)。”1923年，中共中央對(duì)國(guó)民黨代表大會(huì)提出關(guān)于民族主義內(nèi)容的正確建議：“對(duì)外反抗侵略主義列強(qiáng)加于我人之壓迫，對(duì)內(nèi)解除我人加于殖民地弱小民族（如蒙古、西藏）之壓迫�！边@就是國(guó)民黨第一次代表大會(huì)宣言中“國(guó)民黨之民族主義，有兩方面之意義：一則中國(guó)民族自求解放；二則中國(guó)境內(nèi)各民族一律平等”的由來(lái)。長(zhǎng)征途中，黨和工農(nóng)紅軍經(jīng)過(guò)很多民族地區(qū)，廣泛接觸和了解少數(shù)民族，從而使黨的民族政策更加切合實(shí)際，如明確糾正宣傳民族分離和盲目反對(duì)一切民族上層的做法，爭(zhēng)取、聯(lián)合一切可以聯(lián)合的少數(shù)民族上層代表，通過(guò)他們?nèi)ソ咏蛨F(tuán)結(jié)廣大少數(shù)民族群眾。特別是當(dāng)紅軍進(jìn)入大涼山彝族地區(qū)時(shí)，紅軍總參謀長(zhǎng)劉伯承根據(jù)黨的民族政策，同彝族沽基部落首領(lǐng)小葉丹歃血為盟，并使其他部落保持中立，使紅軍順利通過(guò)彝族地區(qū)。這是黨的民族政策的一次偉大勝利。

　　抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)規(guī)定：“動(dòng)員蒙民、回民及其他一切少數(shù)民族，在民族自決和自治的原則下，共同抗日�！�1938年，毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)上提出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同抗日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國(guó)家�！�1939年初，中共中央設(shè)立西北工作委員會(huì)，專司西北地區(qū)民族問(wèn)題的研究，是我黨用馬克思主義關(guān)于民族問(wèn)題的理論系統(tǒng)研究中國(guó)民族問(wèn)題并開(kāi)展民族工作的開(kāi)端。西北工作委員會(huì)于1940年擬定《關(guān)于回回民族問(wèn)題的提綱》和《關(guān)于抗戰(zhàn)中的蒙古民族問(wèn)題的提綱》，經(jīng)中共中央討論批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施。這兩個(gè)提綱根據(jù)六屆六中全會(huì)精神，系統(tǒng)提出了團(tuán)結(jié)蒙、回民族抗日，共求解放，共同建立統(tǒng)一國(guó)家的方針政策，為黨制定正確的民族政策奠定良好基礎(chǔ)。

　　人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中國(guó)共產(chǎn)黨正確領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)蒙自治運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)東西蒙自治運(yùn)動(dòng)的統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上于1947年5月1日成立全國(guó)第一個(gè)自治區(qū)——內(nèi)蒙古自治區(qū)，為我國(guó)民族區(qū)域自治制度開(kāi)了先河。1949年，在人民革命基本勝利的基礎(chǔ)上召開(kāi)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，制定《共同綱領(lǐng)》，其中對(duì)新中國(guó)的民族政策作了完整而翔實(shí)的規(guī)定，可以說(shuō)是集中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)民族政策之大成�！豆餐V領(lǐng)》寫道：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治�！边@些規(guī)定，以后完全移入《中華人民共和國(guó)憲法》。

　　1984年，全國(guó)人民代表大會(huì)制定我國(guó)第一部民族區(qū)域自治法，成為我國(guó)民族區(qū)域自治法律制度的基本法律。民族區(qū)域自治法自1984年頒布實(shí)施以來(lái)，為民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步提供了政治和法律保障，有力維護(hù)了民族自治地方改革、發(fā)展、穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)的大好局面。

　　根據(jù)形勢(shì)變化，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)民族區(qū)域自治法作出修改完善，于2001年2月28日通過(guò)《〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉修正案》。修改后的民族區(qū)域自治法確立了鄧小平理論的指導(dǎo)地位，明確要繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，規(guī)定國(guó)家要幫助民族自治地方實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家不斷加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)各民族共同進(jìn)步繁榮的一貫精神，為今后進(jìn)一步做好民族工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

　　2014年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》，從堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路、圍繞改善民生推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)各民族交往交流交融、構(gòu)筑各民族共有精神家園、提高依法管理民族事務(wù)能力、加強(qiáng)黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)六個(gè)方面提出25條意見(jiàn)，旨在切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民共同推進(jìn)全面建成小康社會(huì)，努力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)�！兑庖�(jiàn)》還指出，要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例。

　　依法治國(guó)與堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度問(wèn)題

　　民族區(qū)域自治不僅是對(duì)自治地方的依法治理，也是依法治國(guó)方略的重要組成部分。依法治國(guó)方略的提出，為民族區(qū)域自治提供了有利條件，而民族區(qū)域自治的發(fā)展和完善，成為實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義民主國(guó)家的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的有效形式和載體。

　　一要正確處理統(tǒng)一與自治的關(guān)系。國(guó)家統(tǒng)一是實(shí)行民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在依法行使相應(yīng)級(jí)別的一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的同時(shí)，依法行使自治權(quán)。我國(guó)憲法和民族區(qū)域自治法明確規(guī)定：“各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分�！泵褡遄灾蔚胤降淖灾螜C(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，必須服從中央及相應(yīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)�！懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜C(jī)關(guān)必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)要把國(guó)家的整體利益放在首位，積極完成上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)交給的各項(xiàng)任務(wù)”。國(guó)家要充分尊重和保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)，保障自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策。憲法明確規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，除了行使一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)以外，“同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法，自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任，自治地方人大常委會(huì)中應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任；民族自治地方人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)或省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種語(yǔ)言文字，同時(shí)使用幾種語(yǔ)言文字的，可以以實(shí)行區(qū)域自治的民族的語(yǔ)言文字為主。同時(shí)，憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)管理財(cái)政的自治權(quán)，自主安排和管理地方性經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的自治權(quán)，自主管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的自治權(quán)，并規(guī)定國(guó)家在民族自治地方開(kāi)發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排；國(guó)家從財(cái)政、物資和技術(shù)等方面幫助各民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。

　　二要正確處理民主與集中的關(guān)系。我們黨經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索和反復(fù)比較，采取并實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治，根本目的在于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。實(shí)行民族區(qū)域自治，做到了承續(xù)歷史傳統(tǒng)與符合民族國(guó)情的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家集中統(tǒng)一與照顧民族地區(qū)差異的統(tǒng)一，體現(xiàn)中華民族一體性與尊重各民族多元性的統(tǒng)一，是最適合中國(guó)國(guó)情的制度安排。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。”這兩句話缺一不可。其中，國(guó)家統(tǒng)一是第一位的，是實(shí)行民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)。沒(méi)有國(guó)家的集中統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治；脫離國(guó)家集中統(tǒng)一，就不是我們所要實(shí)行的民族區(qū)域自治。沒(méi)有國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有國(guó)家的授權(quán)，民族自治地方的自治權(quán)就失去合法性基礎(chǔ)。民主、集中反映在民族區(qū)域自治法制建設(shè)中，就是要處理好中央與地方、整體與局部的關(guān)系。必須明確的是，我國(guó)的各個(gè)民族自治地方都是祖國(guó)大家庭中不可分割的組成部分，民族區(qū)域自治的根本前提是國(guó)家的權(quán)威性和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在堅(jiān)持這一前提條件下，要充分照顧到各民族自治地方的特殊利益，充分發(fā)揮各民族自治地方的主動(dòng)性和積極性。在推動(dòng)民族自治權(quán)貫徹執(zhí)行方面，自治機(jī)關(guān)要在憲法和民族區(qū)域自治法范圍內(nèi)行駛各項(xiàng)自治權(quán)，這是民族地區(qū)依法治理的關(guān)鍵。凡是不違背憲法和法律，又符合自治地方的實(shí)際需要，有利于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有利于民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮的，自治機(jī)關(guān)都應(yīng)大膽施行，在行使民主權(quán)利中充分體現(xiàn)集中。只有全面處理好集中和民主的關(guān)系問(wèn)題，充分發(fā)揮自治機(jī)關(guān)的積極性、創(chuàng)造性，才能正確行使自治權(quán)，才能把民族區(qū)域自治地方的各項(xiàng)事業(yè)納入法治軌道。

　　三要正確處理權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。民主法制建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)是教育自治地方各民族群眾正確處理好公民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。一方面，要通過(guò)民主立法保證自治地方公民權(quán)利的充分行使；另一方面，又要切實(shí)維護(hù)和保障國(guó)家的整體利益和社會(huì)、集體利益。特別是要堅(jiān)決依法打擊形形色色的從事分裂祖國(guó)、破壞民族團(tuán)結(jié)、制造民族動(dòng)亂的活動(dòng)。依法治國(guó)方略為民族區(qū)域自治注入新的活力。當(dāng)然，民族區(qū)域自治離不開(kāi)民主法制建設(shè)，二者密不可分。民族區(qū)域自治需要民主法制建設(shè)的促進(jìn)和保障，民族區(qū)域自治的發(fā)展完善取決于國(guó)家民主法制建設(shè)的進(jìn)程。只有堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主，切實(shí)體現(xiàn)和保障人民當(dāng)家作主權(quán)利，由人治走向法治才有可靠的保證。必須看到，當(dāng)前在民族區(qū)域自治方面還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)和亟待解決的問(wèn)題。比如，一些民族地區(qū)群眾的法律意識(shí)和法制觀念還比較淡薄，有法不知依、不會(huì)依的現(xiàn)象還比較普遍；在一些地方，宗族觀念、輕商觀念、小農(nóng)意識(shí)等還普遍存在，這也是造成目前我國(guó)少數(shù)民主法制不健全的一個(gè)深層原因，等等。這些問(wèn)題的解決，涉及加強(qiáng)黨的建設(shè)、改善領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，涉及建立健全民主法制的問(wèn)題，涉及加強(qiáng)國(guó)民教育的問(wèn)題，是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的工程，必須對(duì)產(chǎn)生這些現(xiàn)象背后的原因有清醒和足夠的重視，下大力氣加以解決。只有這樣，民族區(qū)域自治才能進(jìn)一步發(fā)展完善，依法治國(guó)方略才能取得實(shí)效。因此，必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，不斷增強(qiáng)公民的法律意識(shí)和法制觀念。要充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期性、緊迫性、必要性，在進(jìn)行民主法制建設(shè)、加強(qiáng)民主立法的同時(shí)，必須十分重視提高廣大民族群眾的法律素質(zhì)，加強(qiáng)法制方面的宣傳教育，增強(qiáng)其學(xué)法、懂法、用法的自覺(jué)性，營(yíng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境，從而為國(guó)家整體上實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)創(chuàng)造條件。

　　四要正確處理國(guó)家治理與社會(huì)管理的關(guān)系。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“努力建設(shè)法治中國(guó)，以更好發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的作用�！碑�(dāng)前，貫徹執(zhí)行民族區(qū)域自治，必須牢牢把握這一方向，堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化，把法治思維和法律手段運(yùn)用到民族事務(wù)治理的各方面和全過(guò)程。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治，必須堅(jiān)持正確政治方向。當(dāng)前和今后，都要牢牢把握這個(gè)根本要求。首先，要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，完善民族區(qū)域自治的具體制度安排，確保國(guó)家政令暢通，拓寬利益訴求表達(dá)的正規(guī)渠道，擴(kuò)大各族群眾有序政治參與，保證各族人民共同當(dāng)家作主，不斷增強(qiáng)對(duì)偉大祖國(guó)、對(duì)中華民族、對(duì)中華文化、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的認(rèn)同。其次，要促進(jìn)各民族交往交流交融，構(gòu)建各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展。堅(jiān)持依靠和團(tuán)結(jié)各族群眾，促進(jìn)群眾多層次、多方式、多形式走動(dòng)互動(dòng)，鞏固各民族誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)的關(guān)系，不斷增強(qiáng)國(guó)家意識(shí)、公民意識(shí)和中華民族共同體意識(shí)。再次，要造就政治過(guò)硬、敢于擔(dān)當(dāng)、群眾信任的民族干部隊(duì)伍、民族地區(qū)各族干部隊(duì)伍，做好少數(shù)民族代表人士和知識(shí)分子工作，為堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證。最后，要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，要堅(jiān)持依法治國(guó)，履行好國(guó)家機(jī)關(guān)法定權(quán)利義務(wù)，既在法律框架內(nèi)保障自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)，又依法制定和落實(shí)加快民族自治地方發(fā)展的政策措施。從民族自治地方層面來(lái)說(shuō)，要保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行，堅(jiān)持依法治理地方事務(wù)，在貫徹國(guó)家統(tǒng)一政令前提下依法行使自治權(quán)。從民族事務(wù)層面來(lái)說(shuō)，要堅(jiān)持各族公民在法律面前人人平等，以法律為準(zhǔn)繩，一斷于法，決不搞法外的從寬從嚴(yán)，法律規(guī)定什么權(quán)益就保障什么權(quán)益，是什么問(wèn)題就按什么問(wèn)題處理。對(duì)于極少數(shù)蓄意挑撥民族關(guān)系的違法犯罪分子，不論什么民族、信仰哪種宗教，都要堅(jiān)決依法打擊，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。（作者單位：中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部）